II SA/Ke 603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 603/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia [...] odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku A. M. z dnia 11 stycznia 2011r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. M. organ pierwszej instancji ds. świadczeń rodzinnych odmówił przyznania żądanego świadczenia na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wskazując, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a więc A. M. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 17ust.5 pkt.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jednak wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. w sprawie sygn.akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie , w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki na d innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niezgodny z art.32 ust.1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił w szczególności uwagę na znaczenie art.17ust.5 pkt.2 lit.a ustawy dla sprawy dot. świadczenia alimentacyjnego dla żony sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem. Po tym wyroku TK orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało się w kierunku uznania, że również małżonek należy do kręgu osób, mogących ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bowiem obowiązek opieki na członkiem rodziny jakim jest małżonek znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych , ale i prawnych. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jego współmałżonkowi, który tę opiekę nad chorym faktycznie sprawuje. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że jedynie A. M. jest w stanie zapewnić opiekę swojemu mężowi legitymującemu się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jednak A. M. jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne o powierzchni 1,04 ha, co stanowi 0,53 ha przeliczeniowych jest również objęta rolniczym ubezpieczeniem społecznym w KRUS na wniosek (k.8,9 akt adm). Kolegium wskazało, iż przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Wskazując na treść art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło, że pod pojęciem zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu w/w przepisu nie mieści się praca w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zmienia to faktu, że z gospodarstwa rolnego uzyskiwany jest dochód zgodnie z art.5 ust.8 w/w ustawy. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne to rodzaj ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 520 zł miesięcznie jaki otrzymuje osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli sprawowanie opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności stawia ją przed koniecznością rezygnacji z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej- zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, względnie nie podejmowania tej pracy. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/10, wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn.akt II SA/Bd 463/10, wyrok WSA sygn.akt. II SA/Ke 761/10 Z akt wynika, że A. M. nie zrezygnowała z pracy w małym gospodarstwie rolnym, z którego uzyskuje dochód . Skoro strona odwołująca się sprawuje opiekę nad mężem łącząc ją z pracą w gospodarstwie rolnym, to mimo, że praca ta nie jest zatrudnieniem lub inna pracą zarobkową o jakiej mowa w art.3 pkt.22 ustawy – a zważywszy na istotę i cel świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje osobom nie mogącym pogodzić pracy zarobkowej z opieką nad osobą niepełnosprawną – A. M. nie kwalifikuje się do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M.. Skarżąca podniosła, że tylko ona może i opiekuje się mężem niezdolnym do samodzielnej egzystencji zaliczonym do pierwszej grupy inwalidów od 1996r. z powodu urazu czaszki. Jest to opieka całodobowa. Zawarła umowę dzierżawy nieruchomości rolnej o pow. 1,04 ha od 10 lipca 2010r. na okres 10 lat, by korzystać z ubezpieczenia w KRUS, które zawarła na swój wniosek. Nie osiąga żadnych dochodów z tej nieruchomości, ponieważ jest to ugór. W związku z chorobą męża nie jest w stanie uprawiać tego gospodarstwa. W każdej chwili może zrezygnować z dzierżawy i ubezpieczenia w KRUS, gdyby wiedziała, że jest to przeszkodą do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Podstawę oceny kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W stanie faktycznym bezspornym jest, że o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem ubiega się zona A. M., która w dacie orzekania przez organy była dzierżawcą nieruchomości rolnej o pow. 1,04 ha i ubezpieczyła się na swój wniosek w KRUS jako rolnik. Nie ulega wątpliwości , co słusznie podniósł organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. w sprawie sygn.akt P 27/07, sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jego współmałżonkowi, który tę opiekę nad chorym faktycznie sprawuje. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że jedynie A. M. jest w stanie zapewnić opiekę swojemu mężowi legitymującemu się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jak to twierdzi organ odwoławczy. Sąd nie podziela tego stanowiska. Istnieje także odmienny pogląd, zaprezentowany między innymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 257/11, WSA sygn. akt II SA/Ke 229/11, II SA/Ke 439/11, a także w sprawie II SA/Ke548/11, II SA/Ke 635/11 (dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak jak to podkreślił WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 635/11,w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust.1 ustawy. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie zawarł prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie - za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo podkreślić należy, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, świadczenia te nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wśród przytoczonych wyżej przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia nie wymienia się zatem rolnika, uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w ocenie Sądu oznacza, że osoba taka co do zasady może świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Warto także zwrócić uwagę, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego daje jedynie możliwość pracy w nim, a nawet wówczas nie można pominąć – w aspekcie problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie – specyfiki takiej pracy, polegającej na tym, iż w zależności od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ona absorbować rolnika w taki sposób, który z zasady uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy. Praca w gospodarstwie rolnym nie wymaga osobistej pracy rolnika do którego gospodarstwo należy, a wykonywanie konkretnych czynności może być zlecone innym osobom. Gospodarstwo rolne może wreszcie zostać wydzierżawione czy po prostu leżeć ugorem i pozostawać bez uprawy. Z tych powodów często zdarza się, że osoby będące właścicielami gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. Jak podnosi to w skardze A. M. nie uprawia ona wydzierżawionego małego gospodarstwa rolnego, nie ma z niego żadnych dochodów i leży ono ugorem, ponieważ z uwagi na chorobę jej męża nie jest w stanie tego gospodarstwa uprawiać. Podkreślić przy tym należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust.1 pkt 3, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które ze zrozumiałych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast, co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Materiał tej sprawy zdaje się wskazywać na to (należało to wyczerpująco wyjaśnić), że skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym ani poza nim z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną. Z tych przyczyn nie można podzielić wykładni art. 17 ust.1 zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, która eliminuje skarżącą z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie ze względu na brak spełnienia ustawowych warunków lecz z uwagi na fakt posiadania gospodarstwa rolnego i ubezpieczenia w KRUS. Taka interpretacja rozszerza także w sposób nieuprawniony katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek, i w jej wyniku uznanie, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciałby podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia zrezygnował), zdaniem Sądu jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Analizując powołane wyżej przepisy należy dojść do przekonania, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie jest – w ocenie Sądu – co do zasady wyłączone, chyba że praca w tym gospodarstwie uniemożliwia mu faktyczne sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Koniecznym jest także spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 tej ustawy - w celu sprawowania opieki. Skarżąca już w treści odwołania od decyzji organu I instancji, twierdziła, że nie uprawia gospodarstwa rolnego z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad mężem. Organ II instancji nie wyjaśnił tej okoliczności, a więc czy skarżąca prowadzi swoje gospodarstwo rolne, czy też nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, jeżeli prowadzi gospodarstwo czy czynności te stanowią, bądź nie stanowią, przeszkody faktycznej w wykonywaniu przez nią osobiście wszystkich niezbędnych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego męża. Ta okoliczność wymaga szerszego zbadania i wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny stanu faktycznego mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa, a także fakt, że skarżąca jak wynika ze złożonego przez nią na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 1 września 2011r., rozwiązała umowę dzierżawy nieruchomości rolnej o po.1,04ha zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa.