II SO/Ke 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019r. na rozprawie sprawy z wniosku A.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] o wymierzenie Radzie Gminy w Kijach grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. p o s t a n a w i a: I. wymierzyć Radzie Gminy w Kijach grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; II. zasądzić od Gminy Kije na rzecz A.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] kwotę 114,76 (sto czternaście 76/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SO/Ke 3/19 UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 marca 2019 r. (złożonym w dniu 13 marca 2019 r.) A.C. wniosła, w trybie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej w skardze jako "p.p.s.a."), o wymierzenie Radzie Gminy w Kijach grzywny za nieprzekazanie skargi do właściwego sądu. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w dniu 14 maja 2018 r. wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Kijach nr XXVI/185/13 z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Kije, których właścicielem i zarządcą jest gmina Kije, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłat za korzystanie z tych przystanków. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny skarga ta wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę nie została przez organ przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W oparciu o art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. wnioskodawczyni podniosła, że na organie administracji, do którego wpływa skarga skierowana do sądu administracyjnego, spoczywają określone obowiązki. Niezależnie przy tym od stanowiska organu co do zasadności skargi organ ma obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego w określonym ustawowo terminie, który wynosi 30 dni od daty jej wniesienia. Natomiast niewykonanie tego obowiązku skutkuje sankcją w postaci możliwości wymierzenia przez sąd grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. na wniosek skarżącego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona podniosła, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 p.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., mając na celu przeciwdziałanie przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Grzywna to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a, zaś wyłączną materiaInoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszania prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Wnioskodawczyni wskazała ponadto, że w dniu 30 stycznia 2019 r. złożyła do organu wezwanie do załatwienia sprawy, które okazało się nieskuteczne, bowiem nie uzyskała na to pismo żadnej odpowiedzi od organu. W związku z powyższym strona wniosła o wymierzenie grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów dla Rady Gminy Kije za nieprzekazanie w terminie ww. skargi oraz o zwrot kosztów postępowania. Rada Gminy w Kijach wniosła o oddalenie wniosku w przedmiocie wymierzenia grzywny jako nie znajdującego podstaw faktycznych i prawnych. Organ wyjaśnił, że w wyniku rozpoznania skargi A.C. z dnia 14 maja 2018 r. na uchwałę Rady Gminy w Kijach nr XXVI/185/2013 z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Kije, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Kije, warunków i zasad korzystania oraz stawki za korzystanie z tych przystanków, podjęta została w dniu 8 sierpnia 2018 r. uchwała Rady Gminy w Kijach nr XXXIX/287/2018 o zmianie kwestionowanej przez skarżącą uchwały. Uchwała zmieniająca zrealizowała postulaty skarżącej, które dotyczyły zróżnicowania stawki za korzystanie z przystanku w zależności od określonych kryteriów, a w szczególności rozmiaru pojazdu. Uchwała wprowadziła wskazane zróżnicowanie i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 sierpnia 2018 r., pod pozycją 2891. Organ podniósł, że skarżąca aktywnie monitorowała sposób załatwienia jej skargi i uzyskała telefoniczną informację od pracowników merytorycznych o podjęciu uchwały z dnia 8 sierpnia 2018 r. W konsekwencji w przekonaniu Rady Gminy w Kijach sprawa została załatwiona zgodnie z intencją skarżącej, stąd, w ocenie organu, przekazywanie skargi do dalszego procedowania na drogę sądowo-administracyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, pismo A.C. z dnia 12 marca 2019 r. (w brzmieniu prawie tożsamym z uprzednią skargą z dnia 14 maja 2018 r.) wobec uchwały, która uległa już zmianie zgodnie z postulatami skarżącej, wywołuje zasadnicze wątpliwości co do motywów podejmowanych przez stronę działań. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2019 r. strona wyjaśniła, że w wyniku doręczenia w dniu 18 marca 2018 r. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Ke 152/19 ze skargi na uchwałę Rady Gminy w Kijach nr XXVI/185/13 z dnia 25 lutego 2013 r. powzięła informację, iż organ ten przekazał przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła więc o włączenie skargi złożonej w dniu 13 marca 2019 r. bezpośrednio do akt postępowania sygn. akt II SA/Ke 152/19. Jednocześnie podtrzymała w całości wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z przekazaniem skargi do sądu administracyjnego po upływie około 9 miesięcy od jej wniesienia. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł wniosek. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku. Sąd postanowił dopuścić dowód z akt sprawy tut. Sądu o sygnaturze II SA/Ke 152/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, przy czym w brzmieniu także obowiązującym na dzień złożenia skargi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Przytoczona regulacja oznacza przy tym, że obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ, do którego skarga została wniesiona, uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Obowiązek ten istnieje bowiem niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 363). Już bowiem samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie jego właściwości. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To sąd administracyjny jest jedynie władny do dokonania oceny skargi, tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (zob. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2019 r., II SO/Ol 16/18 i powołane tam postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11 oraz z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt I OZ 207/08 – wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przekazania skargi przez organ do sądu administracyjnego nie zwalnia również jej uwzględnienie przez organ. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość, w której organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Niemniej wówczas także stosuje się § 2 art. 54 p.p.s.a. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, a także z akt sprawy toczonej przed tut. Sądem o sygnaturze II SA/Ke 152/19 (dopuszczonych jako dowód w sprawie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.), skarga – pismo z dnia 14 maja 2018 r. - na uchwałę nr XXVI/185/13 Rady Gminy w Kijach z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Kije, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Kije, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków wpłynęła do Urzędy Gminy w Kijach w dniu 16 maja 2018 r. Organ zaś skargę tę przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 6 marca 2019 r. Te okoliczności nie były sporne. Zatem do przekazania skargi przez organ doszło po upływie ponad dziewięciu miesięcy od jej złożenia przez stronę. Skarga została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. Wymierzenie grzywny może jednak nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, Lex nr 1309900). W niniejszej sprawie organ podnosił, że z uwagi na uwzględnienie skargi wywiedzionej przez A.C. poprzez podjęcie uchwały z dnia 8 sierpnia 2018 r.- zmieniającej kwestionowaną skargą uchwałę - przekazanie skargi do dalszego procedowania przez sąd administracyjny stało się bezprzedmiotowe. Jak już wyżej wyjaśniono, to błędne przekonanie organu w żadnym razie nie znosi z organu odpowiedzialności za zlekceważenie obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa zawartych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. Sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy. Może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, Lex nr 1419496). Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii Sądowi. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że grzywna w kwocie 500 zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ. Sąd wziął pod uwagę, że przekazanie skargi przez organ nastąpiło dopiero po prawie dziesięciu miesiącach od jej wpływu do organu. Wskazana wysokość grzywny pozwoli również, zdaniem Sądu, na zapobieżenie takim działaniom (zaniedbaniom) ze strony organu w przyszłości. Ubocznie podnieść trzeba, że w postępowaniu sądowym toczonym w niniejszej sprawie Rada Gminy w Kijach skorzystała z porady fachowego pełnomocnika, gdy tymczasem z o pomoc prawną organ nie zadbał w sposób należyty w okresie, kiedy mógł wywiązać się terminowo z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia (pkt I). Sąd, stosując art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., zasądził od Gminy Kije na rzecz skarżącej kwotę 114,76 zł tytułem zwrotu poniesionych przez wnioskodawczynię kosztów postępowania (pkt II sentencji postanowienia), skoro wniosek został uwzględniony. Na kwotę tę składa się wpis sądowy od wniosku w kwocie 100 zł oraz opłata notarialna za sporządzenie odpisu pełnomocnictwa w wysokości 14,76 zł.