II SO/Ol 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant : St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie sprawy z wniosku R.Z. o wymierzenie Komendantowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. postanawia 1) wymierzyć Komendantowi grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); 2) zasądzić od Komendanta kwotę 100 zło (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/post.1 - sentencja postanowienia W zażaleniu z dnia 6 października 2018 r., uzupełnionego pismem z dnia 19 października 2018 r., na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 493/18, R. Ż. zawarł wniosek o wymierzenie Komendantowi Miejskiemu Policji w "[...]" grzywny z powodu nieprzekazania w terminie do Sądu skargi. W odpowiedzi z dnia 29 listopada 2018 r. (data wpływu do Sądu), pełnomocnik organu podniósł, że w dniu 17 sierpnia 2018 r. do KMP w "[...]" wpłynęła skarga wnioskodawcy (z dn. 14 sierpnia 2018 r.) na przewlekłość postępowania w udostępnieniu informacji publicznej, zainicjowanego wnioskiem z 3 kwietnia 2018 r. Skarga powyższa nie była poprzedzona ponagleniem organu przewidzianym w art. 53 § 2b p.p.s.a. Wskazano, że wnioskodawcy udzielono odpowiedzi na wniosek w postaci zarządzenia o nieuwzględnieniu wniosku. Korzystając z pouczenia, zawartego w zarządzeniu, wnioskodawca wniósł zażalenie na to zarządzenie do sądu powszechnego, który w dniu 5 czerwca 2018 r. zwrócił przedmiotowe zażalenie jako skierowane błędnie do Sądu Rejonowego. W dniu 27 sierpnia 2018 r. wnioskodawca złożył oświadczenie woli – pismo "cofnięcie skargi" na niewydanie informacji publicznej. Pismo wnioskodawcy o cofnięciu skargi zostało niezwłocznie przesłane do WSA Olsztynie za pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Wymienione w przedmiotowym cofnięciu skargi oznaczenia sprawy pozwalają identyfikować cofnięcie skargi z wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2018 r., jak i ze skargą z dnia 14 sierpnia 2018 r. na przewlekłość postępowania w wydaniu informacji publicznej. Organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 9 stycznia 2019 r., pełnomocnik organu potwierdził, że skarga została przekazana do Sądu dnia 29 listopada 2018 r., właściwie mogła być przekazana wcześniej, ale wynikało to stąd, iż sprawa była prowadzona w trybie zażalenia do sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Powołany art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Do naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. dochodzi zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ we wskazanym powyżej terminie przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, s. 363). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Przytoczona regulacja oznacza przy tym, że obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ, do którego skarga została wniesiona uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Obowiązek ten istnieje bowiem niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 363). Już bowiem samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie jego właściwości. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To sąd administracyjny jest jedynie władny do dokonania oceny skargi, tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11 oraz z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 207/08 – publ. Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, jest zasadny. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący złożył do tut. Sądu skargę na przewlekłość postępowania organu i wniósł o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego i że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarga wpłynęła do organu w dniu 17 sierpnia 2018 r. Przyjąć należy, iż adresat skargi określony został precyzyjnie i nie powinno budzić wątpliwości, że skarga ta została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zatem organ obowiązany był przekazać sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi –– art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.). Oznacza to, że organ powinien skargę przekazać do Sądu najpóźniej do dnia 3 września 2018 r. – art. 83 § 2 p.p.s.a. Organ tego obowiązku nie zrealizował, nawet po złożeniu przez wnioskującego w dniu 6 października 2018 r. zażalenia wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny i dopiero przy piśmie z dnia 29 listopada 2018 r. organ przekazał do Sądu skargę. Reasumując, uchybienie terminu przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu jest niewątpliwe. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł Sąd wziął pod uwagę, że nieprzekazanie przez organ skargi nastąpiło z uwagi na mylne przekonanie organu, że skarga powinna być rozpoznana w trybie zażalenia do sądu powszechnego. Z drugiej jednak strony, Sąd określając wysokość grzywny musiał mieć na uwadze charakter orzekanej dolegliwości. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - o czym była już mowa wyżej - ma charakter mieszany (prewencyjno – dyscyplinująco - restrykcyjny), co oznacza, że w opisanym stanie faktycznym sprawy celem jej być musiało zarówno ukaranie organu za brak aktywności w realizacji spoczywającego na nim obowiązku ustawowego przekazania skargi do sądu administracyjnego, jak również zmobilizowanie go do jego wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także zapobieżenie takiej praktyce w przyszłości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, orzekł jak w 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.