I SA/Kr 133/16

|Sygn. akt I SA/Kr 133/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXXII/354/2012 w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości - stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi " , załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Zał. Nr 3 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – oświadczenie dla użytkowników nieruchomości wielolokalowych", załącznika nr 5 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Zał. Nr 4 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – oświadczenie dla użytkowników nieruchomości wielolokalowych", w zakresie w jakim w załącznikach tych w "Pouczeniu" zawarto oświadczenie osoby składającej deklarację o wyrażeniu przez nią zgody na przetwarzanie jej danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi - Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XXXII/354/2012 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej pouczeń zawartych w załączniku nr 1, w załączniku nr 4 oraz w załączniku nr 5 do ww. uchwały. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 6n ust. 1 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 11 82 ze zm.) poprzez zawarcie w ww. załącznikach do uchwały pouczenia, że składający deklarację, poprzez jej podpisanie oraz poprzez podpisanie oświadczeń na potrzeby sporządzenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (których wzór zamieszczono w załącznikach nr 4 i 5 do uchwały), automatycznie wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Prokuratora pozbawiło to składającego deklaracje możliwości wyboru w zakresie wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na przetwarzanie jego danych osobowych, którą to możliwość daje przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto zawarcie takich pouczeń nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania przedmiotowej uchwały, a nadto było zbędne, albowiem w myśl art. 23 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takim obowiązkiem, w ocenie skarżącego, jest przewidziany w art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek właścicieli nieruchomości do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (po uprzednim wypełnieniu deklaracji w celu ustalenia wysokości tej opłaty). W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 4 pouczenia zawartego w załączniku nr 1; pkt 3 pouczenia zawartego w załączniku nr 4 oraz pkt 3 pouczenia zawartego w załączniku nr 5 do uchwały. Prokurator zarzucił, że sposób sformułowania pouczeń spowodował, iż składający deklarację nie miał możliwości wyboru i poprzez podpisanie deklaracji (oraz oświadczeń na potrzeby sporządzenia deklaracji) automatycznie musiał wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych, co już czyni ten zapis niezgodnym z brzmieniem art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącego osoba składająca deklarację powinna mieć możliwość wyboru: wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na przetwarzanie jej danych osobowych. Prokurator zwrócił także uwagę, że w myśl art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne gdy jest to konieczne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ta okoliczność, w ocenie skarżącego, ma miejsce w rozpatrywanym przypadku albowiem w myśl art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości (w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwalenie wzoru deklaracji (co jest obowiązkiem rady gminy nałożonym przez ustawodawcę mocy art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), a następnie jej wypełnienie służy zapewnieniu prawidłowego obliczenia wysokości tej opłaty. Dlatego też zdaniem skarżącego odebranie od składającego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie podanych przez niego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, a ponadto nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania niniejszej uchwały wskazanego w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Było także zbędne z uwagi na treść przywołanego wyżej przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Końcowo Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Starym Sączu nr X/160/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Stary Sącz (Dz.U. Woj. Małop. z 2015 r., poz. 5336), jednakże mając na uwadze różnice w skutkach utraty mocy uchwały oraz stwierdzenia jej nieważności, Prokurator uważa wniesienie skargi za zasadne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Starym Sączu wniosła o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem, są nieważne. Pojęcie "sprzeczność" oznacza, że uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (wyrok NSA z 22.10.1991 r. SA/GD 796/90, OSP 1991 Nr 5 poz. 129). Sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, nie ma tej sprzeczności jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez tern organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa. Zaskarżona część uchwały nie narusza przepisu art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w sposób istotny. Fakt złożenia przez właściciela nieruchomości podpisu w deklaracji, potwierdzającego, że wyraża on zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi cyt.: "jest jego wyborem tylko do konkretnej i jedynej sytuacji", a tym samym nie daje możliwości przetwarzania jego danych osobowych do innych celów. Ponadto zauważono, że skoro art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymagał odbierania zgód na przetwarzanie danych osobowych w związku z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co potwierdza również strona skarżąca, umieszczenie kwestionowanego zapisu w świetle prawa nie rodzi żadnych skutków prawnych, zgodnie z hierarchią aktów prawnych. Zdaniem organu zbędność zapisów w uchwale nie jest równoznaczna z tym, że zapisy te naruszają prawo, czy są z nim sprzeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Należy wskazać, że nawet ewentualne uchylenie uchwały nie czyni sądowej kontroli bezprzedmiotową. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji RP). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który w dacie jej podjęcia stanowił, że: Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji (ust. 1). Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1053/15, z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1203/15 i sygn. akt I SA/Kr 1205/15, z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 973/15, z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 415/15, z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 653/15, sygn. akt I SA/Kr 652/15 oraz sygn. akt I SA/Kr 758/15, z dnia 13 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 900/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex Omega nr 1291950; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex Omega nr 296945; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex Omega 349285 (wszystkie orzeczenia dostępne także na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zamieszczenie w: - załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi"; - załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Zał. nr 3 do Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenie dla użytkowników nieruchomości wielolokalowych"; - załączniku nr 5 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Zał. nr 4 do Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - oświadczenie dla użytkowników nieruchomości wielolokalowych" - pouczenia, o tym, iż osoba składająca deklarację wyraża zgodę na przetwarzanie jej danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nie znajduje umocowania w kompetencjach nadanych prawodawcy lokalnemu w obowiązujących przepisach. Regulacja ta narusza art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Zauważyć należy, że w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji oraz jej załącznikach de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Zauważyć przy tym należy, że złożenie ww. oświadczenia nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego wypełnienia przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 669/14). Stwierdzić należy, że kwestionowane elementy uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, a zatem taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Istotne naruszenie prawa dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia oświadczeń, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Podsumowując należy stwierdzić, że Rada Miejska w Starym Sączu w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ prawodawczy Gminy naruszył także w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z uwagi na przedstawione powyżej rozważania, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części jako naruszającą w chwili jej wydania wskazane powyżej przepisy prawa