I SA/Kr 235/16

|Sygn. akt I SA/Kr 235/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu, na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz, z dnia 17 czerwca 2013 r. Nr XLIX/480/2013, w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu jej składania, , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie pouczenia zawartego, w załączniku do uchwały o treści "Przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla, celów związanych, z ustaleniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi"., Uchwałą Nr XLIX/480/2013 z dnia 17 czerwca 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu jej składania , wydaną w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. , poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.), Rada Miejska w Nowym Sączu ustaliła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (załączniki do Uchwały). W wymienionym wzorze zawarto pouczenia o treści: "Przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" Wskazana uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6n ustawy 2 dnia 13.09.1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia |29.08.1997r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U z 2015r.,poz.2135) . Wskazane pouczenie pozbawiło składającego deklaracje możliwości wyboru wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na przetwarzanie jego danych osobowych , którą to możliwość daje powołany przepis art. 23 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 29.08.1997r. ochronie danych osobowych, ponadto zawarcie tego pouczenia nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania przedmiotowej uchwały a nadto było zbędne albowiem w myśl art. 23 ust. 1 pkt.2 cyt. ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne gdy jest to konieczne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa a takim obowiązkiem, w ocenie skarżącego , jest przewidziany w art. 6h ustawy z dnia 13.09.1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek właścicieli nieruchomości do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (po uprzednim wypełnieniu deklaracji w celu ustalenia wysokości tej opłaty). Sposób sformułowania tego pouczenia powodował, iż składający deklarację nie miał możliwości wyboru i poprzez podpisanie deklaracji automatycznie musiał wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych co już czyni ten zapis niezgodnym z brzmieniem art. 23 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29.08.1997r. o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że kwestionowana przez wnoszącego skargę Prokuratora klauzula została zamieszona w części oznaczonej jako "pouczenie" i w istocie nie ma charakteru zgody, o której w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, lecz zawiera pouczenie że podpisanie deklaracji spowoduje przetwarzanie danych osobowych i składający deklarację wyraża na to zgodę. Jednakże uprawnienie gminy do przetwarzania danych osobowych ma podstawę prawną w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, a nie w art. 23 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. W pouczeniu nie zawarto odniesienia do tejże podstawy prawnej (ani do podstawy określonej w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy), gdyż nie było takiego obowiązku, niemniej jednak niewątpliwie intencją uchwały było wskazanie (pouczenie) składającemu deklarację, że jego dane będą przetwarzane. Ustawodawca nie wyłączył prawa gminy ustalenia w deklaracji pouczeń i deklaracja zawierania oprócz pouczenia, o którym mowa powyżej, jeszcze inne pouczenia, które nie są kwestionowane. A zatem należy stwierdzić, że kwestionowany przez skarżącego zapis deklaracji nie j sprzeczny z prawem. Gdyby nawet nie podzielić powyższej argumentacji, należałoby stwierdzić, że wskazane powyżej uchybienie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skoro bezsprzecznie organ ma prawo przetwarzać dane osobowe mieszkańca, gdyż jest to niezbędne do spełnienia obowiązku wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazano również , że przedmiotowa uchwała była poddana analizie Regionalnej Izby Obrachunkowej, która nie podważała zapisów zaskarżonych przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a. statuują legitymację do wniesienia skargi przez prokuratora. Jednocześnie należy jednak pamiętać, że w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest on ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), jak również nie musi przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, lub ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, że odpowiednie organy nadzoru nie stwierdziły jej niezgodności z prawem. Fakt ten jednak w żadnym razie nie przesądza o braku kompetencji prokuratora do zaskarżenia takiej uchwały do sądu, oraz nie wyklucza możliwości dokonania przez sąd kontroli jej legalności. Nie stoją temu na przeszkodzie żadne przepisy prawa. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, należy stwierdzić, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co pozwala na zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Przemawia za tym określenie adresatów, do których została skierowana, w sposób ogólny, bez konkretyzacji poprzez wymienienie ich z nazwy. Ponadto znajduje ona bez wątpienia zastosowanie do powtarzalnych, podobnych sytuacji, ustalając wzór deklaracji składanych w opisanym powyżej zakresie przez każdorazowego właściciela nieruchomości znajdującej się na obszarze Nowego Sącza. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483, z późn. zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza w poczet źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji. Wskazaną treść powiela art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednocześnie warto zaznaczyć, że po wejściu w życie Konstytucji upoważnieniem takim nie może być przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 16 maja 2001 roku, sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/114). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały z dnia 17 czerwca 2013 roku został wymieniony między innymi art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.p.g."). Koniecznym jest zatem ustalenie brzmienia wskazanego przepisu na dzień uchwalenia kwestionowanego aktu prawa miejscowego. Otóż w momencie podjęcia uchwały oraz jej wejścia w życie wskazany przepis w ustępie 1 przewidywał, że: "Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji." W ustępie 2 przewidziano natomiast, że "Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji, o której mowa w art. 6n u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego aktu prawa miejscowego, było wyczerpujące. Z tego też względu nie była dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione, co oznacza, iż w podejmowanej, na podstawie przepisów u.c.p.g., uchwale nie można było zamieszczać postanowień, które wykraczały poza treść tych przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2014 roku, sygn. II SA/Rz 860/13, LEX nr 1443647, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2015 roku, sygn. I SA/Kr 415/15, LEX nr 1770518). Możliwym było natomiast żądanie tylko takich informacji, które zmierzały do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2014 roku, sygn. II SA/Kr 458/14, LEX nr 1462056, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2014 roku, sygn. I SA/Kr 656/14, LEX nr 1512448). Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonych uchwał przepisy nie upoważniały organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym , że sposób sformułowania tego pouczenia powodował, iż składający deklarację nie miał możliwości wyboru i poprzez podpisanie deklaracji automatycznie musiał wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych. Nie można zatem przyjmować , że było to tylko "pouczenie" nie mające charakteru zgody a zatem nie mające znaczenia prawnego . Z treści pouczenia nie wynika również, że było to tylko pouczenie składającego deklaracje , że jego dane będą przetwarzane. Opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji "de facto" obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji (wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 669/14, z dnia 17 listopada 2015 r., I SA/Kr 1273/15). Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.d.o., przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych , osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; LEX nr 1134300). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane – przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Oczekiwanie od składającego deklarację, że złoży oświadczenie z art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o., , nie znajduje zatem uzasadnienia w treści norm ustawowych. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4 wskazanego przepisu stanowi natomiast, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie obu jednostek redakcyjnych wskazuje zatem, że dla stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego koniecznym jest, aby dostrzeżona sprzeczność z prawem miała charakter istotny. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2014 roku, sygn. III SA/Łd 275/14, LEX nr 1532027). Z kolei nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 roku, sygn. IV SA/Gl 314/13, LEX nr 1436229). W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak stwierdzić, że treść uchwały, oraz stanowiących jej integralną część załączników, byłaby identyczna, gdyby Rada Miejska w Nowym Sączu zastosowała się do treści art. 6n u.c.p.g. w brzmieniu z dnia jej podjęcia. Co więcej warto w tym miejscu wspomnieć, że istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu przywołanych przepisów u.s.g. jest zaistniałe w stwierdzonym stanie faktycznym wykroczenie przez Radę Miejską w Nowym Sączu poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a zatem oczywiste przekroczenie istniejącej w tym zakresie delegacji ustawowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 roku, sygn. II SA/Op 238/15, NZS 2015/5/3, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. III SA/Kr 1476/13, LEX nr 1443840, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 roku, sygn. II SA/Po 1036/13, LEX nr 1437421, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79/79) Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył także w sposób istotny art. 6n u.c.p.g.. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie.