II SA/Kr 1055/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewody z dnia 22 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 22 lipca 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.- dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po uwzględnieniu w całości skargi Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Wojewoda: I. uchylił zaskarżoną decyzję własną z dnia 13 lipca 2016 r., znak: [...]; II. utrzymał w mocy decyzji Starosty z dnia 26 stycznia 2016 r., znak: [...]; III. stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r., znak: [...], nie miało miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w ten sposób Wojewoda wskazał, że decyzją z 26 stycznia 2016 r,. znak: [...], Starosta udzielił Skarbowi Państwa- Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, zgody na niezwłoczne zajęcie udziału ¼ części w nieruchomości gruntowej zabudowanej ([...] nr [...]), utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...], [...], [...] oraz w nieruchomości niezabudowanej, utworzonej z działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej pow. 0,4345 ha, położonej w obrębie S., jednostka ewidencyjna M., objętej księgą wieczystą nr [...], wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Starosty z 8 grudnia 2015 r. znak: [...] (pkt 1), nadając jej rygore natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji nawiązał do decyzji wywłaszczeniowej wydanej dla realizacji celu publicznego, tj. pod budowę zbiornika wodnego "Ś.", która nie stała się ostateczna z uwagi na wniesienie od niej odwołania przez H. D.. Wskazał na treść wniosku z 14 grudnia 2015 r., którym Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (podmiot realizujący cel publiczny) zwrócił się do Starosty wydanie, w trybie art. 122 u.g.n., zezwolenia na niezwłoczne zajęcie udziału ¼ części w przedmiotowej nieruchomości. Powołał treść art. 122 u.g.n. i art. 108 k.p.a., oraz twierdzenia wniosku. Inwestor wyjaśniał w nim, że wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne, a podyktowane zostało względami bezpieczeństwa oraz koniecznością zapewnienia ochrony życia i zdrowia zamieszkującej nadal w budynku S. [...] H. D. i jej rodzinie, w tym dwójce małoletnich wnuków. Lokalizacja budynku S. [...] w centrum dobiegających końca robót związanych z przygotowaniem zbiornika do zalania, tj. frezowaniem asfaltu z istniejącej do chwili obecnej starej drogi krajowej nr [...], zapewniającej dojazd do posesji, uniemożliwi udzielenie w razie konieczności pomocy przez służby ratujące życie i zdrowie oraz zabezpieczenie dobytku. Trwają przygotowania do likwidacji istniejącej linii elektrycznej zasilającej w energię elektryczną jedyny pozostały w terenie budynek, zamieszkały przez H. D., a jej likwidacja w znaczny sposób utrudni codzienne życie jego mieszkańców. Przygotowanie zbiornika do jego zalewania, jak również możliwość samoistnego jego napełnienia wskutek intensywnych opadów deszczu lub roztopów, stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia zamieszkujących w tym budynku osób. Z uwagi na fakt, że jest to jedyny budynek pozostały na ternie inwestycji, w jego sąsiedztwie brak jest szkoły, sklepu, jak również jakiejkolwiek komunikacji umożliwiającej dojazd do pracy, czy szkoły. Lokalizacja budynku na "pustkowiu " w sposób realny wyklucza bezpieczeństwo jego mieszkańców, naraża ich bezpośrednio na nieprzewidziane działanie osób trzecich oraz innych zdarzeń losowych, skutkujących zagrożeniem zdrowia i życia. Ponadto we wniosku zwrócono uwagę, że H. D. wraz z rodziną na podstawie umowy najmu Nr [...] z dnia 29 czerwca 2010 r. jest uprawniona do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym Nr [...], [...], klatka Nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym Nr [...] w M., będącym własnością Gminy M. Okoliczność iż zabudowania S. są jedynymi na obszarze realizowanego zbiornika wodnego, który swoim zasięgiem obejmuje tereny gminy M. obręby: D., Ł., S., została potwierdzona w oparciu o zgromadzoną w aktach dokumentację, w tym zwłaszcza na podstawie przedłożonej przez inwestora mapy sytuacyjno-wysokościowej obrębu S., na której wykreślono jako wyburzone zabudowania mieszkalno-gospodarcze na wywłaszczonych nieruchomościach w czaszy zbiornika wodnego na terenie wsi S., jak również dokumentację fotograficzną stanowiącej załącznik do wniosku. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że "dalsza zwłoka w braku możliwości zajęcia nieruchomości uniemożliwi realizację celu, na który nieruchomość została wywłaszczona", za wydaniem zezwolenia na niezwłoczne jej zajęcie przemawia zdaniem organu pierwszej instancji również "ważny interes społeczny, polegający na poprawie bezpieczeństwa w zakresie zabezpieczenia przeciwpowodziowego okolicznych miejscowości w tym miasta W. oraz miasta K., gdyż taką funkcję ma spełniać realizowany zbiornik wodny "Ś." na rzece S.". Dokonując oceny zasadności wniosku w kontekście regulacji art. 122 ust. 1 u.g.n w związku z art. 108 k.p.a. oraz poglądów judykatury w tym zakresie, organ pierwszej instancji stwierdził, iż jego zdaniem w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej wnioskiem. Odwołanie od decyzji Starosty z 26 stycznia 2016 r. znak: [...] złożyła 28 stycznia 2016 r. H.D., zarzucając naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a., tj. niewydanie decyzji o umorzeniu pomimo wniesionego odwołania od decyzji wywłaszczeniowej Starosty, w której odmówiono inwestorowi nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a on tego nie zaskarżył; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną, którą był Zastępca Kierownika Wydziału działający imieniem Starosty Powiatowego, podczas gdy tenże nie posiada ku temu umocowania prawnego; art. 7 k.p.a. przez nie rozpatrzenie wniosków dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a co polegało na tym że: a) nie zwrócono się do Wójta Gminy M. z pytaniem, jakie poczynił i zamierza czynić starania dla uzyskania mieszkania dla uczestniczki i jej rodziny; b) nieprzeprowadzenie wizji w terenie i dowodu z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego; c) nieprzeprowadzenie dowodów z zawnioskowanych w piśmie z 4 stycznia 2016 r. oraz dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego; - art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z przyczyn poprzednio wskazanych; - art. 108 k.p.a. przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku ku temu przesłanek. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości materiału dowodowego, decyzją z 13 lipca 2016 r., znak: [...], Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z 26 stycznia 2016 r. znak: [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W nawiązaniu do art. 122 ust. 1 u.g.n. w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590), organ odwoławczy wyodrębnił następujące przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości: 1) wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny; 2) wydanie w stosunku do nieruchomości (lub jej części) decyzji o wywłaszczeniu (art. 113 ust. 3 u.g.n.), stanowiącej własność osoby trzeciej (art. 122 ust. 1 u.g.n.) lub też w stosunku do nieruchomości (części nieruchomości) o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 122 ust. 1 w związku z art. 115 ust. 4-6 u.g.n.), która w dniu wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie była ostateczna i wykonalna (art. 9 u.g.n.; 3) zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 108 k.p.a., tj. gdy: - jest to niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego; - jest to niezbędne dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami; - jest to niezbędne ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (która będzie realizowała cel publiczny), albo gdy - jest to uzasadnione ważnym interesem gospodarczym (samodzielna przesłanka określona stricte w art. 122 ust. 1 u.g.n.); 4) zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Co do dwóch pierwszych przesłanek Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek inwestora, tj. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (pismo z 14 grudnia 2015 r.) i została poprzedzona decyzją Starosty z 8 grudnia 2015 r. znak: [...], orzekającą m.in. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości poprzez pozbawienie H. D. prawa własności - na podstawie art. 112 i następne u.g.n. - do udziału ¼ części w nieruchomości zabudowanej (S.) utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] o pow. 0,0255 ha, [...] o pow. 0,0032 ha, 81 o pow. 0,0288 ha oraz w nieruchomości niezabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] o pow. 0,0080 ha, 127/8 o pow. 0,0227 ha, 364 o pow. 0,0324 ha, [...] o pow. 0,0948 ha, [...] o pow. 0,0918 ha, [...] o pow. 0,0558 ha i [...] o pow. 0,0715 ha, położonej w obrębie: S., jednostka ewidencyjna M.z, powiat [...], z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. budowę zbiornika wodnego "Ś.". Niemniej jednak powołana wyżej decyzja wywłaszczeniowa Starosty z 8 grudnia 2015 r.; znak: [...], została uchylona decyzją Wojewody z 12 lipca 2016 r., znak: [...]. Odnośnie trzeciej z przesłanek, zdaniem organu odwoławczego, inwestor nie wykazał, aby niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości było uzasadnione. Argumentacja podniesiona we wniosku ma charakter ogólnikowy i nie sposób na jej podstawie uznać, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała szczególna, konkretna sytuacja, wymagająca podjęcia ochrony jakiegokolwiek dobra. "Użycie w art. 108 § 1 k.p.a. pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania oznacza, iż warunkiem orzeczenia o natychmiastowej wykonalności decyzji jest ustalenie, że nie można obejść się bez niezwłocznego wykonania określonego w decyzji obowiązku (uprawnienia), gdyż odsunięcie jego wydania w czasie zagraża wymienionym w tym przepisie dobrom, w tym m.in. zdrowiu, lub życiu ludzkiemu. Zagrożenie, o którym mowa w tym przepisie nie może być tylko prawdopodobne - musi mieć ono charakter realny" (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 lipca 2012 r., sygn. II SA/Bd 468/12, LEX nr 1223986). Wskazywane we wniosku "zagrożenia" dla zdrowia i życia wywłaszczanej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości ze względu na pozostawanie tej nieruchomości "na pustkowiu" mają charakter jedynie potencjalny, a nie realny i konkretny. Również podnoszenie okoliczności, iż realizacja planowanej inwestycji leży w interesie społecznym było o tyle chybione, że jest to oczywista cecha każdej inwestycji celu publicznego, natomiast z faktu tego nie sposób wywieźć zaistnienia w przedmiotowej sprawie stanu wyjątkowego, wymagającego odstąpienia od ogólnych zasad wykonalności decyzji. Ponadto ani wnioskodawca, ani też organ pierwszej instancji nie wykazali, aby w przedmiotowej sprawie spełniona została ostatnia ze wskazanych wcześniej przesłanek wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości, tj. ustalenie, iż zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oznacza np. sytuację, gdy inwestycja ta jest finansowana ze środków niepozostających w zasobie inwestora, zaś zwłoka w zajęciu nieruchomości spowoduje utratę możliwości pozyskania tych środków i w konsekwencji uniemożliwi wykonanie inwestycji (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/G1 81/11, LEX nr 1113066; WSA w Warszawie z 19 lutego 2015 r., sygn. I SA/Wa 3367/14, LEX nr 1734298). Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz twierdzeń inwestora wynika co najwyżej, iż brak niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości nie tyle uniemożliwi jej realizację w ogóle, co odsunie wykonanie tego zamierzenia w czasie. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż wskazane kwestie winny zostać wyjaśnione ponownie przez organ pierwszej instancji, po wydaniu przez Starostę decyzji o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie organ pierwszej instancji winien wezwać wnioskodawcę do wykazania spełnienia omawianych przesłanek poprzez przedłożenie stosownej dokumentacji, z której wynikać będzie w sposób niebudzący wątpliwości, iż zaistniała któraś z sytuacji wskazanych w art. 108 k.p.a., oraz że zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób było dokonać stosownych ustaleń i oceny prawnej omawianej kwestii, która ze względu na swą istotność jest niezbędna dla rozpatrzenia złożonego wniosku. W odniesieniu do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził natomiast, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Nieuwzględnienie przez Starostę w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 8 grudnia 2015 r., znak: [...], wniosku inwestora o nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności w żaden sposób nie determinuje rozstrzygnięcia o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Powodem odmowy nadania decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności było uznanie przez Starostę, iż na gruncie przepisu art. 122 u.g.n. brak podstaw do nadawania decyzji wywłaszczeniowej takiego rygoru albowiem w takim przypadku wydaje się decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową. W powołanej decyzji wywłaszczeniowej organ nie uznał zatem, iż brak podstaw do natychmiastowego wykonania decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie stwierdził, iż celowi temu służy odrębny tryb z art. 122 u.g.n. i to niezależnie od wzajemnego powiązania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz decyzji wywłaszczeniowej (bez uprzedniego wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie jest możliwym wydanie decyzji o jej niezwłocznym zajęciu). Podstawę dla wydania przez organ pierwszej instancji kwestionowanego rozstrzygnięcia był nowy wniosek inwestora o wydanie właśnie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości, złożony na skutek odmowy nadania przez Starostę rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Co więcej, w związku z wniesieniem przez samą stronę odwołującą się w niniejszej sprawie odwołania od decyzji wywłaszczeniowej oraz w związku z odmową nadania powołanej wyżej decyzji Starosty decyzji z 8 grudnia 2015 r. znak: [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlegała ona wykonaniu w dniu podejmowania przez organ pierwszej instancji kwestionowanego rozstrzygnięcia (zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a.), a tym samym - wbrew twierdzeniom odwołania - nie mogła "prawomocnie rozstrzygać" jakiejkolwiek kwestii. W dalszej kolejności wyjaśniono też, że dla rozstrzygnięcia kwestii niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości żadnego znaczenia nie mają toczące się przed Sądem Rejonowym postępowania cywilne z powództwa strony odwołującej się przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie za szkody powstałe "wskutek cofki wody zbudowanej zapory na rzecz S. w dniu 18 maja 2010r." ( [...] ) oraz "o dział spadku i zniesienie współwłasności" [...]), którego uczestnikiem jest Skarb Państwa, jako współwłaściciel w ¾ cz. przedmiotowej nieruchomości (w przeciwieństwie do postępowania w sprawie wywłaszczenia tej nieruchomości, w którym to zakresie stanowisko organu odwoławczego zostało przedstawione w decyzji Wojewody z 12 lipca 2016 r. znak: [...]). Również kwestia zapewnienia przez Wójta Gminy M. mieszkania zastępczego dla strony odwołującej się sama przez się nie może stanowić przeszkody do rozstrzygnięcia o zaistnieniu przesłanek niezwłocznego zajęcia wywłaszczanej nieruchomości. Na zakończenie wskazano, że organ pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 108 k.p.a. "przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku ku temu przesłanek", bowiem w omawianym przypadku nastąpiło to na podstawie art. 122 ust. 1 in fine u.g.n. Ponadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż osoba, która podpisała zaskarżoną decyzję w imieniu Starosty, posiadała stosowne do tego upoważnienie. Skargę na decyzję Wojewody z 13 lipca 2016 r., znak: [...], złożył Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, zarzucając naruszenie: - art. 122 ust. 1 u.g.n poprzez uznanie iż ani skarżący, ani organ pierwszej instancji nie wykazali spełnienia przesłanek ustawowych; - 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że: "na podstawie ustawy z dnia 13.05.2016 r. o dokończeniu budowy Zbiornika Wodnego Ś. (Dz. U. 2016, poz. 927) przewidziano, iż dokończenie budowy Zbiornika powinno nastąpić w łatach 2016 -2017. Jednocześnie w załączniku do ustawy wskazano kwoty dofinansowania z przeznaczeniem na poszczególne rodzaje robót wraz z harmonogramem ich finansowania. Jako termin pierwszego napełnienia Zbiornika wskazano koniec roku 2016. W tym miejscu koniecznym jest wskazanie, iż zaskarżona decyzja dotyczy uprawnienia do zajęcia nieruchomości poprzez jej zalanie, a nieruchomość ta położona jest dosłownie w środku czaszy Zbiornika Wodnego Ś.. (...) Jak wynika z przedstawionych powyżej argumentów zwłoka w zajęciu wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego z powodu utraty środków finansowania, które nie pozostają w zasobie Skarżącego." Tym samym w ocenie skarżącego brak było postaw do uchylenia decyzji Starosty. Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postepowania Wojewoda powołał treść art. 54 § 3 zd. 1 i 2 p.p.s.a. oraz wyjaśnił, że respektując podstawową zasadę tzw. decyzji autokontrolnej, polegającą na obowiązku uwzględnienia skargi w całości, organ administracji publicznej może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a. Jakkolwiek bowiem przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego'" (por. A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 8, LEX 2013 oraz powołane tamże: T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 157; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004, z. l, s. 60 i n.; uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn.: FPS 20/98, teza 6), to jednak konkretne rodzaje (formy) rozstrzygnięcia organu administracji publicznej orzekającego w drugiej instancji przewiduje właśnie przepis art. 138 k.p.a. Z samodzielności prawnej orzekania na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, iż organ administracji publicznej dokonujący autokontroli nie jest związany granicami skargi (por. A. Kabat, tamże, teza 8 oraz powołane przez tego autora: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 222). Zastosowanie powołanej regulacji polega zatem na uwzględnieniu w całości żądania zawartego w skardze, a nie jedynie na podzieleniu słuszności podniesionych w jej uzasadnieniu zarzutów. Podstawowym zarzutem skargi jest niezasadne uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wskazane wcześniej przesłanki niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości. Z kolei "żądanie" skargi sprowadza się do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody z 13 lipca 2016 r., znak: [...] i utrzymania w mocy decyzji Starosty z 26 stycznia 2016 r., znak: [...]. Dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji Wojewoda doszedł do przekonania, że złożona przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. W tym zakresie wyjaśnił, że ostateczną decyzją Wojewody z 21 lipca 2016 r., znak: [...], wydaną w oparciu o przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylona została decyzja tego organu z 12 lipca 2016 r. i jednocześnie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymano w mocy decyzję Starosty z 8 grudnia 2015 r. znak: [...], o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym spełniona została przesłanka warunkująca wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości od uprzedniego wydania decyzji o jej wywłaszczeniu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ drugiej instancji zakwestionował wykazanie przez inwestora, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała szczególna, konkretna sytuacja, wymagająca podjęcia ochrony jednego ze wskazanych wcześniej dóbr (art. 108 k.p.a.), oraz że zwłoka w zajęciu przedmiotowej nieruchomości uniemożliwiałaby wykonanie planowanej inwestycji. W odniesieniu do powyższego należy wskazać, że zakwestionowana decyzja Wojewody została wydana 13 lipca 2016 r. Z kolei zgodnie z przepisem art. 8 ustawy z dnia 13 maja 2016 r. o dokończeniu budowy Zbiornika Wodnego Ś., akt ten wszedł w życie po upływie 14 dnia do dnia jego ogłoszenia, co zgodnie z Dziennikiem Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 2016 r., poz. 927, nastąpiło 29 czerwca 2016 r. Z powyższego wynika, iż powołana ustawa weszła w życie dzień po wydaniu kwestionowanej decyzji, a decyzja została wydana w okresie vacatio legis powołanego aktu prawnego. Jakkolwiek zatem organ odwoławczy nie był nią w chwili wydania decyzji związany, to jednak uzasadnionym było wzięcie z urzędu pod uwagę wynikających z tej ustawy skutków. Powołana ustawa jest regulacją szczególną, uchwaloną przez prawodawcę w trybie pilnym i przewidującą przekazanie znacznych środków finansowych z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, która to jednostka została wprost zobowiązana do wykonania zadania pn.: Dokończenie budowy Zbiornika Ś. (art. 5), jak również normującą podstawowe założenia harmonogramu wydatkowania tych środków. Stosownie do art. 2, zadanie finansowane jest w latach 2016-2017, a w myśl art. 4 ust. 3, planowane nakłady finansowe na dokończenie budowy Zbiornika z podziałem na zadania oraz lata ich realizacji określa załącznik do ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i art. 4 ust. 1, na budowę zbiornika przeznaczono kwotę [...] zł i środki te winny zostać wydane do końca 2016 r. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w załączniku do ustawy (wiersz nr 1) oraz przekazanym przez inwestora wraz ze skargą harmonogramie prac. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości, bowiem uzasadnione to jest wyjątkowo ważnym interes strony (inwestora) oraz ważnym interesem gospodarczym Państwa. Zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona, bowiem inwestor utraciłby środki przekazane na ten cel z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana za naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 122 u.g.n. Mając również na uwadze fakt, iż zarzuty odwołania H.D. od decyzji Starosty z 26 stycznia 2016 r. znak: [...], nie były zasadne należało orzec zgodnie z żądaniem skargi, tj. uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z 13 lipca 2016 r. znak: [...] oraz utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie Wojewoda uznał, że decyzja organu odwoławczego z 13 lipca 2016 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. W systemie prawa niewątpliwie istnieją powołane wcześniej przepisy stanowiące podstawę orzekania przez organy administracji publicznej o niezwłocznym zajęciu, w związku z czym brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja Wojewody z 13 lipca 2016 r. została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, a zatem rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2012 r., sygn.: II SA/Kr 276/12, CBOSA; por. również M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015 oraz powołane tamże poglądy orzecznictwa i doktryny), co świetle wcześniejszych uwag nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 lipca 2016 r., znak: [...], H. D. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, że nie może ona powodować żadnych skutków prawnych, zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przekazania sprawy Wojewodzie, w celu nadania przez niego biegu skardze złożonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, na pierwotnie wydaną w dniu 13 lipca 2016 r. decyzję w sprawie [...]. Skarżąca zarzucała Wojewodzie, co do rozstrzygnięcia z pkt I., naruszenie: 1.- art. 10 § 1 k.p.a. przez nieumożliwienie skarżącej i jej pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Wojewody przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (daty złożenia tejże skargi nie doręczonej do dziś skarżącej i jej pełnomocnikowi nie podaje też zaskarżona decyzja), zastosowanie dla wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 54 § p.p.s.a. przy niewiedzy skarżącej i jej pełnomocnika o tym, że decyzja z 13 lipca 2016 r. została zaskarżona, co pozbawiło ich możliwości ustosunkowania się do zarzutów zawartych w tej skardze, a co w konsekwencji spowodowało nieważność obecnie zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec jej wydania z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.; 2.- art. 107 § 1 k.p.a. przez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności podane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w skardze na decyzję Wojewody z 13 lipca 2016 r wpłynęły na zastosowanie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że organ stwierdził iż przy wydawaniu decyzji z dnia 13 lipca 2016 r. nie miało miejsca działanie tegoż bez podstawy prawnej, jak również działanie z rażącym naruszeniem prawa, w konsekwencji niewyjaśnienie dlaczego organ w dniu 13 lipca 2016 r. wydał decyzję uchylającą, a 9 dni potem, w dniu 22 lipca 2016 r., uchylił tą decyzję, zwłaszcza że stwierdził iż pierwotnie rozpoznając sprawę działał na podstawie prawnej i wówczas przy orzekaniu nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. W tym kontekście H.D. podkreślała, że naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., jak również do dziś nie doręczenie skarżącej i jej pełnomocnikowi skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na decyzję z 13 lipca 2016 r. spowodowało niemożność polemiki z treścią obecnie zaskarżonej decyzji, zaś Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, możliwość kontroli merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji, a co w konsekwencji musi powodować i z tej przyczyny uchylenie zaskarżonej obecnie decyzji. Odnośnie do pkt II. zaskarżonej decyzji H. D. zarzucała ( pkt 3): a) naruszenie art. 128 pkt 4 u.g.n. przez nieobjęcie odszkodowaniem również szkód powstałych w skutek cofki wody zbudowanej zapory na rzece S. w dniu 18 maja 2010r., w którym to zakresie aktualnie dochodzi odszkodowanie od Skarbu Państwa w sprawie [...] Sądu Rejonowego, a z którego to powodu strony zgodnie złożyły wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności sygn. [...] Sądu Rejonowego, a także błędne ustalenie, że odszkodowanie w tym zakresie ma zostać wypłacone uczestniczce w odrębnej sprawie już po dokonaniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie opinii przez biegłego sądowego A. Z. z 30 lipca 2014r., z której wynika dużo wyższa wartość przedmiotowych gruntów i budynków oraz istnienie infrastruktury, zniszczonych w czasie powodzi i spiętrzenia wody na zaporze w Ś. na rzece S., za co odpowiada Skarb Państwa i co jest przedmiotem postępowania w sprawie [...], jak również pominięcie wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 9 listopada 2015r. w sprawach [...] i [...] o wyznaczenie terminu rozprawy w związku z chęcią złożenia przez tenże organ propozycji H. D. ugodowego załatwienia sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania, wraz zawiadomieniem Sądu Rejonowego o wyznaczeniu w sprawie [...] terminu rozprawy na dzień 10 grudnia 2015r. (która faktycznie w tym dniu się odbyła i aktualnie trwają pertraktacje stron w celu ugodowego załatwienia sprawy) oraz zawiadomienia w sprawie [...] o wyznaczeniu termin rozprawy na dzień 25 lutego 2016r., na której prawdopodobnie może dojść do zniesienia współwłasności w zakresie dotyczącym nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu, skutkiem czego za odpowiednimi spłatami stanie się własnością ona własnością Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, co czyni niedopuszczalnym prawnie wydanie niniejszej decyzji o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości, której przyznania własności domaga się Skarb Państwa w sprawie [...]; b) naruszenie art. 149 - 159 u.g.n. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004r.(Dz.U. z 2005r Nr 196, poz. 1628) w zakresie dokonania wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego T. B., w tym sporządzenie przez niego operatu szacunkowego w dniu 30 października 2013r. bez powiadamiania uczestniczki i jej pełnomocnika o terminie wykonywania czynności w sprawie, zastosowanie metody porównawczej zamiast metody odtworzeniowej, mimo że jest bezspornym w sprawie, że biegły nie posiadał na terenie S. obiektów porównawczych, a były poczynione znaczne nakłady na przedmiotową nieruchomość przez uczestniczkę H. D., co wynika z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego, przy czym wartość ustalona przez tegoż rzeczoznawcę w sposób bardzo znaczny różni się od wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej na zlecenie Sądu Rejonowego w sprawie [...] przez biegłego sądowego ds. wyceny nieruchomości mgr inż. D. F., jak również w tym zakresie nie wzięcie pod uwagę w zaskarżonej decyzji faktu sprzeczności szacunku rzeczoznawcy T. B. z opinią szacunkową wykonaną z dokonanym przez biegłego sądowego ds. wyceny nieruchomości mgr inż. D. F., a przez to naruszenie przepisu art. 7 k.p.a.z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tym bardziej ze organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku dowody pełnomocnika uczestniczki H. D. o przeprowadzenie w sprawie dowodu z akt spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego, gdzie znajdują się opinie biegłych sądowych ds. szacowania nieruchomości, jak również jest ustalona wartość nakładów uczestniczki H.D. na przedmiotową nieruchomość; c) naruszenie art. 112 i dalszych u.g.n. w związku z art. 107 k.p.a. przez nie podanie w zaskarżonej decyzji dlaczego nie objęto nią własności w ¼ przedmiotowej nieruchomości będącej własnością zmarłego T. Ś. i jak wynika z przedmiotowej decyzji nie doręczono jej spadkobiercom T. Ś., w konsekwencji czego nie jest wiadomym, biorąc pod uwagę komparycje zaskarżonej decyzji, czy przedmiotem wywłaszczenia jest udział w ¼ części uczestniczki H.D., czy też udział w ¼ części zmarłego T. Ś., a jedynie w osobnym punkcie ustalenie wysokości odszkodowania przyznanego uczestniczce H. D., jak również naruszenie art. 107 §3 k.p.a. przez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy objęto nią również udział zmarłego T. Ś., a o ile nie, to dlaczego nie dokonano w tym zakresie wywłaszczenia, dlaczego nie ustalono odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości T. Ś., dlaczego uczestnikami postępowania nie są spadkobiercy po T. Ś. i dlaczego nie uznano za niezbędne ze względu na budowę inwestycji na rzece S. wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w zakresie udziału ¼ części zmarłego T.Ś., jak również nie podanie dlaczego mimo złożenia w przedmiotowym zakresie wniosku przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej zaskarżoną decyzję nie wydano na jego wniosek, lecz jak wynika z komparycji zaskarżonej decyzji wydano ją z urzędu; d) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez uczestniczkę H. D. dowodów z akt sprawy II SA/Kr 1235/15 oraz z przesłuchania rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F., którzy w postępowaniu sądowym odmiennie wyszacowali wartość przedmiotowej nieruchomości oraz ruchomości, w sprawie [...] Sądu Rejonowego na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015r Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej przyznał że prawidłowy jest szacunek wartości nieruchomości i szkód wyrządzonych wedle operatu biegłych sądowych z postępowania sądowego, a nie wedle operatu w tym zakresie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. M., jak również nieprzeprowadzenie konfrontacji w związku z powyższym biegłych sądowych A. Z. i D. F. z rzeczoznawca majątkowym z postępowania administracyjnego R. M., a o co wnosił pełnomocnik uczestniczki H.D. w pkt 5 pisma z 11 sierpnia 2015r Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Zaskarżonym aktem jest decyzja organu odwoławczego, wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z wykładni art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że organ wydając decyzję w trybie autokontroli, uwzględnia skargę, tj. orzeka zgodnie z żądaniem strony, która tą skargę złożyła. Organ decyzji takiej nie może zatem wydać z urzędu, ani też orzec niezgodnie z intencją skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu, przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia ( tak m.in. WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 19/14, LEX nr 1520026 i z dnia 11 października 2012 r. II SA/Kr 934/12 LEX nr 12355300). Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie zastępuje organom administracji publicznej innych instrumentów prawnych (np. przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji), ale daje im narzędzie uwzględnienia skargi kierowanej do sądu w interesie osoby, która skargę składa. Nie jest dopuszczalnym wykorzystanie mechanizmu autokontroli do sanacji błędów popełnionych w ramach prowadzonego przez organ postępowania jeżeli nie prowadzi to jednocześnie do orzeczenia zgodnie z interesem osoby składającej skargę. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2011 r. II GSK 2108/11, celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (LEX nr 984626). Kryterium oceny ze strony organu stanowi legalność, a nie celowość, podobnie jak w przypadku orzekania przez sąd w rozpoznaniu skargi. Stosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest jednak w pełni podporządkowane zasadom orzekania przez sąd choćby z tego powodu, że wymaga jednoczesnego rozstrzygnięcia trzech zagadnień. Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji, jak również zawierać kwalifikacje wad pierwotnego orzeczenia (do czego ograniczałby się sąd w wyroku uwzględniającym skargę i jego uzasadnieniu), a nadto kończyć w sposób ostateczny postepowanie w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania. Należy przy tym podzielić poglądy doktryny, że chociaż użyty w art. 54 § 3 zwrot "organ (...) może" prima facie może sugerować, że uprawnienie do skorzystania z autokontroli ma charakter uznaniowy, to należy przyjąć, że rozważenie przesłanek zastosowania autokontroli, tj. analiza własnego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, jest obowiązkiem organu (tak M. Bika Autokontrola decyzji administracyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PPP 2007, nr 11, s. 45–48 oraz T. Woś red., Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd, VI.) Przedmiotem sądowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., jest przede wszystkim to, czy zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu, jak również czy w pozostałości odpowiada ona prawu. Jak wyżej wskazano zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tej regulacji, polega na doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony, wynikającym z jej skargi. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Wydana decyzja zawiera wszelkie niezbędne rozstrzygnięcia. Przedmiotem orzeczenia jest meritum sprawy, po uchyleniu wcześniejszej decyzji, uznanej w ramach autokontroli za wadliwą, z przyczyn nie stanowiących zdaniem organu działania bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono przebieg postepowania oraz istotny stan faktyczny spraw. Dokonane w tym względzie przez Wojewodę ustalenia znajdują odzwierciedlenie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych i nie budzą zastrzeżeń. Należy uznać, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji uwzględnia w całości żądanie i zarzuty skargi z daty 19 lipca 2016 r., w której wskazywano na naruszenie przez Wojewodę decyzją kasacyjną: - art. 122 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że skarżący i organ pierwszej instancji nie wykazali spełnienia wynikających z tego przepisu przesłanek ustawowych; - art. 138 § 2 przez jego zastosowania; - art. 138 § 1 pkt przez jego niezastosowanie. Efektem wydania zaskarżonej decyzji, w której podzielono te zarzuty łącznie z ich uzasadnieniem, jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy, również zgodnie z oczekiwaniem strony skarżącej co do jej załatwienia (zakończenia), albowiem takie właśnie orzeczenie uwzględniające wniosek Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zawiera utrzymana nią w mocy decyzja Starosty z dnia 26 stycznia 2016 r., znak: [...]. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz motywy kolejnych decyzji Wojewody – najpierw kasacyjnej a po jej uchyleniu merytorycznej - należy się zgodzić z organem, że uchybienia popełnione przy wydaniu pierwszej z nich nie stanowią ani orzekania bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną orzekania przez Wojewodę na skutek wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie stanowi art.122 u.g.n. Uchybienia popełnione przy rozpatrzeniu sprawy po raz pierwsze na skutek odwołania H. D. nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie podkreśla się trafnie, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa jest oczywiste; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/13, Lex Omega nr 1637116 oraz z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex Omega nr 165717, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, Lex Omega nr 1486536 i z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 117/14, Lex Omega 1468356 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 251/09, Lex Omega nr 553289). W zakresie oczywistości naruszenia prawa wskazuje się m. in., że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14, Lex Omega nr 1643276). Ma to być sytuacja, w której proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014r., sygn. akt II OSK 721/13, Lex Omega nr 1572789), kiedy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, Lex Omega nr 1518037). Zastrzega się przy tym, że zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, Lex Omega nr 1654675). Takie podejście pozostaje w zgodzie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2113/13, w którym wskazano, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nie można natomiast mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku niejasnej treści przepisu oraz występujących w związku z tym rozbieżności interpretacyjnych. Wyżej wskazanych negatywnych cech brak w pierwotnym działaniu Wojewody. Wydając uchyloną następnie decyzję organ ten naruszył bowiem przepisy prawa procesowego poprzez budzącą zastrzeżenia ocenę dowodów (art. 80 k.p.a) i pominięcie nieobowiązujących jeszcze, ale ważnych dla wyciąganych wniosków przepisów, a także poprzez orzekania kasatoryjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji uzasadniającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Artykuł 122 ust. 1- 2 u.g.n. stanowi, że: 1. W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. 2. Jeżeli w przypadkach, o których mowa w ust. 1, wydanie decyzji o wywłaszczeniu wymagałoby uprzedniego dokonania podziału nieruchomości, decyzji zatwierdzającej podział nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa regulacja znajduje się w Dziale III – Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości, w Rozdziale 4 - Wywłaszczanie nieruchomości, a przyjęte w niej rozwiązanie ma charakter wyjątkowy w stosunku do uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 108 k.p.a. i dodatkowo w sytuacjach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, wydawana jest na podstawie powyższego artykułu odrębna decyzja o zajęciu nieruchomości. Jest ona ściśle związana z decyzją o wywłaszczeniu. Z cytowanego przepisu wynika bowiem wprost, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać wydana tylko wtedy, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja o wywłaszczeniu. Jej zadanim jest umożliwienie wykonania decyzji wywłaszczeniowej w zakresie realizacji celu publicznego jeszcze w toku kontroli instancyjnej. Decyzja taka stanowi podstawę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz umożliwia egzekucję administracyjną obowiązku wydania nieruchomości dla realizacji celu publicznego. To odrębne rozstrzygnięcie nie powoduje jednak, że decyzja o wywłaszczeniu staje się wykonalna (np. nie upoważnia ona do wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie prawa w księdze wieczystej). Biorąc pod uwagę, treść art. 9 u.g.n., który stanowi gwarancję nienaruszalności prawa własności do czasu dokonania przez sąd oceny legalności decyzji, a jednocześnie uwzględniając to, że art. 122 ust. 1 u.g.n. wprowadza ustawowy wyjątek polegający na możliwości zajęcia nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową, gdy spełnione są wymienione w nim przesłanki, należy przyjąć, że wydanie decyzji o zajęciu jest możliwe do dnia uzyskania waloru ostateczności przez decyzję starosty, a w przypadku wniesienia odwołania, w związku z regulacją art. 9, wydanie decyzji o zajęciu nieruchomości jest dopuszczalne także po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję organu drugiej instancji, aż do momentu, w którym decyzja ta, zgodnie z art. 9, stanie się wykonalna (tak trafnie P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, WK 2015). Artykuł 9 u.g.n. stanowi bowiem, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Takie podejście pozostaje w zgodzie z treścią i celem stosowania art. 122 ust. 1 u.g.n. oraz jest uzasadnione wykładnia systemową (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia marca 2013 r., II CSK 298/12, OSNC 2013, nr 11, poz. 128). Decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego, albowiem jest wydawana, gdy zaistnieją przesłanki wymienione w artykule 122 ust. 1 u.g.n. Przesłanki zastosowania art. 122 ust. 1 u.g.n. stanowi: istnienie w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej, złożenie wniosku przez podmiot, który będzie realizował cel publiczny, wystąpienie co najmniej jednej z okoliczności objętych hipotezą art. 108 k.p.a. lub sytuacji uzasadnionej ważnym interesem gospodarczym, a także w każdym z tych przypadków stanu, gdy zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Dodatkowa przesłanka orzekania na podstawie art. 122 ust. 1, która nie występuje w art. 108 k.p.a., w postaci uzasadnienia ważnym interesem gospodarczym, została wprowadzona nowelizacją z 2010 r. (ustawą z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 206, poz. 1590). W myśl uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw ( Sejm IV kadencji, druk nr 1891), jako przyczynę jej dodania wskazywano potrzebę ochrony interesów gospodarczych w związku z inwestycjami finansowanymi ze środków unijnych. Przesłankę tą należy uznać za spełnioną także wtedy, gdy ścisła dyscyplina finansowa dotyczy znacznych środków pochodzących z innych źródeł, niż środki unijne. Przy stosowaniu art. 122 ust. 1 u.g.n. trzeba mieć nadto na uwadze dyrektywy wynikające z art. 7 k.p.a. Przesłanki wyżej wskazane zostały prawidłowo wyodrębnione we wszystkich wydanych w sprawie niniejszej w toku instancji decyzjach. Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy nie budzą zastrzeżeń ustalenia, ocena prawna i rozstrzygnięcie zwarte w decyzja Starosty z dnia 26 stycznia 2016 r., znak: [...], w której spełnienie przesłanek wydania z art. 122 ust. 1 u.g.n. zostało prawidłowo wywiedzione. W szczególności istniała wówczas w obrocie prawnym decyzja wywłaszczeniowa. Motywem wydania decyzji Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r., znak: [...], było ustalenie - po pierwsze, że brak w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenie takie nie budzi zastrzeżeń albowiem decyzja Starosty z dnia 8 grudnia 2015 r., znak: [...], została uchylona zaledwie dzień wcześniej decyzją Wojewody z 12 lipca 2016 r., znak: [...]. To nowe ustalenie nie mogło jednakże być powodem wydania decyzji kasacyjnej, lecz decyzji merytorycznej, lub ewentualnie zawieszenia postępowania przed organem odwoławczy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. po rozważeniu, czy w sprawie występuje zagadnienie wstępne z uwagi na uchylenie decyzji wywłaszczeniowej i przekazanie tej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako kolejny powód wydania decyzji kasacyjnej Wojewoda podał niewykazanie, aby niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości było uzasadnione. W obu przypadkach organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba prowadzenia postepowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie zważyć należy, że przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym, jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt III SA/Gd 913/14, Lex Omega nr 1649971). Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 314/14, Lex Omega nr 1503795). Rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznaje się za niedopuszczalne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Po 152/14, Lex Omega nr 1504190). Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, Lex Omega nr 1467859). Wydając decyzję kasacyjną w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie respektował powyższych zasad. W szczególności Wojewoda nie uwzględnił we właściwy sposób faktu uchylenia decyzji wywłaszczeniowej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto nie dokonał własnej dogłębnej analizy i oceny dostępnych dowodów. Wyjaśnił jedynie lakonicznie, że wskazane we wniosku zagrożenia dla współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości ze względu na jej pozostawienie "na pustkowiu" mają charakter jedynie potencjalny, a nie realny i konkretny, pomijając na przykład iż znajduje się ona w czaszy istniejącego już choć nienapełnionego zbiornika wodnego. Tak ogólnikowa ocena jest ocena dowolną. W pozostałości argumentacji, dostrzegając braki w materiale dowodowym, które organ wytknął równie ogólnikowo, Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie uzupełniające, na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. O ile Wojewoda nie podzielił zarzutów odwołania, to z jego stanowiskiem należy się zgodzić. Zarzuty te zostały powielone w części zarzutów skargi i będą przedmiotem późniejszych rozważań. Powracając do oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 54 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że usuwając wadliwości w poprzednim procesie decyzyjnym Wojewoda słusznie zaakceptował decyzję Starosty z dnia 26 stycznia 2016 r., znak: [...], co wywiódł posługując się trafną argumentacją w zakresie spełnienia przesłanek z art. 122 ust. 1 u.g.n., która niejako rozwija prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę argumenty obu organów podziela. Nie można nie dostrzegać, że nowa decyzja Wojewody, obecnie zaskarżona, uwzględnia zmianę stanu faktycznego. Wydając decyzję w ramach autokontroli organ odwoławczy korzysta z określonej kompetencji, która nie upoważnia jednak do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z tego powodu, co do zasady, uwzględnienie nowych dowodów nie jest możliwe. Niemniej jednak w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy - w którym w związku z wydaniem decyzji autokontrolnej Wojewody z dnia 26 stycznia 2016 r., znak: [...], pojawia się ponownie w obrocie prawnym decyzja Starosty z 8 grudnia 2015 r. znak: [...], o wywłaszczeniu udziału H. D. ta sama, która była brana pod uwagę przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, utrzymana już jednak w mocy przez organ odwoławczy - można przyjąć, że w takich okolicznościach brak jest przeszkód do orzekania w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Celem autokontroli jest bowiem umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem, a wskutek zaistniałych zdarzeń nie dochodzi w istocie do zmian w stanie faktycznym. Z wcześniejszych rozważań wynika zaś iż fakt, że decyzja o wywłaszczeniu stała się decyzją ostateczną nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie z art. 122 ust. 1 u.g.n. z uwagi na treść art. 9 u.g.n. oraz z tym związaną potrzebę dalszego stosowania art. 122 ust. 1 u.g.n. H. D. wniosła skargę na decyzję autokontrolną Wojewody z dnia 21 lipca 2016 r., znak: [...], postępowania w tej sprawie toczy się do sygn. akt II SA/Kr 452/16, która to okoliczność znana jest stronom i Sądowi z urzędu. Decyzja wywłaszczeniowa nie stała się zatem decyzją wykonalną i nie stanowiła ona upoważnienia do zajęcia nieruchomości w dacie wydania zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie ma racji H. D., że Wojewoda rażąco naruszył art. 10 § 1 k.p.a. W szczególnym trybie orzekania na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego i nie stosuje tego przepisu. Skarga Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na decyzję Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r., znak: [...], została przekazana tut. Sądowi przez organ i zarejestrowana w dniu 6 września 2016 r. do sygn. akt II SA/Kr 1054/16. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tę odrzucił z uwagi na nieuiszczenie należnego wpisu sądowego, stąd nie podlegała ona doręczeniu. Nie jest trafnym zarzut naruszenia 107 § 1 k.p.a. przez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności podane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w skardze na decyzję Wojewody z 13 lipca 2016 r wpłynęły na zastosowanie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem takie okoliczności w stopniu dostatecznym ujawniono w zaskarżonej decyzji, co wynika z jej treści. Nie zasługują na uwzględnienie wszelkie zarzuty ujęte w pkt 3 skargi, dotyczące pkt II. zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie mają bowiem znaczenia dla wydawanego rozstrzygnięcia ani kwestie odszkodowawcze związane ze zniszczeniem gruntów i budynków oraz istnienie infrastruktury na przedmiotowej nieruchomości w czasie powodzi i spiętrzenia wody na zaporze w Ś. na rzece S. (sprawa sygn. akt [...]), ani wynik postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości ( sprawa sygn. akt [...]), które toczą się przed sądem powszechnym. Podobna uwaga odnosi się do braku znaczenia w sprawie niniejszej opinii szacunkowych sporządzanych w tych postepowaniach cywilnych, względnie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Nie budzi również zastrzeżeń ograniczenia postępowania do udziału H. D. ¼ we współwłasności nieruchomości, czego dotyczyła decyzja wywłaszczeniowa oraz złożony w przedmiotowej sprawie wniosek. Prawo własności jest bowiem prawem podzielnym. Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.