II SA/Kr 165/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2008 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz strony skarżącej - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie kwotę 440.00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce decyzją z 23 października 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) ustalił opłatę za czynności zapobiegawcze nadzoru sanitarnego tj. analizę dokumentacji zawierającej propozycję rozwiązań higieniczno – zdrowotnych dla przedsięwzięcia p.n. "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr 967 na odcinku Myślenice – Łapczyce w km 0+000 do km 35+041" – przed wydaniem postanowienia [...] z dnia 23 października 2008 r. – w wysokości 94,94 zł płatną w terminie 14 dni. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że ustalił opłatę w kwocie 94,94 zł za analizę dokumentów związanych z wydaniem postanowienia dotyczącego zapytania o konieczność sporządzenia i zakres raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia p.n. "Przebudowa drogi wojewódzkiej Nr 967 na odcinku Myślenice - Łapczyca w km 0+000 do km 35+041". Czynności, za które naliczona została opłata, podjęte zostały w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W związku z powyższym, stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wykonane czynności podlegają opłacie w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę, stosownie do wskazanego wyżej przepisu prawa ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tej sprawie jest nią Zarząd Dróg Wojewódzkich, jako inwestor planowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Strona skarżąca podała, że z zapisami przedmiotowej decyzji nie może się zgodzić, bowiem w jej ocenie przywołane przepisy nie znajdują w ogóle zastosowania przy naliczaniu opłat za czynności związane z wydaniem opinii, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Na uzasadnienie swojego stanowiska przywołała art. 106 kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ i takie właśnie współdziałanie, w związku z art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska występuje w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Strona skarżąca podała, że jej stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt II SA./Kr 3267/02, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 roku, sygn. akt II S.A./Kr 787/06 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006 roku, sygn. akt III SA/Gd 198/06. Strona skarżąca zarzuciła, zatem przedmiotowej decyzji naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 107 § 1 kpa, i wniosła o: uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z 27 listopada 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 122, póz. 851 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w wyroku z 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Skoro bowiem uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1), czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2), jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 kpa przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. To, czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest bowiem zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia, konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Powyższy pogląd potwierdza również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - wyrok z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 894/07, wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 461/07, wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 682/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 1038/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 676/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1040/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1039/07, w których to sprawach przedmiotem rozstrzygnięcia była zasadność pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie art. 36 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) opłat za czynności poprzedzające wydanie rozstrzygnięć w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź też wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Generalnie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06 a nadto przyjął, że redakcja art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej odnosząca się do zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wskazuje, że wymienione tam czynności nie stanowią katalogu wyczerpującego, zatem czynnościami nadzoru zapobiegawczego są oprócz tam wymienionych - jeszcze inne czynności, jeżeli mieszczą się one w pojęciu "zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Do takich czynności zalicza się dokonywanie uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzania raportu i jego zakresu. Zatem uzgodnienie, za które w kwestionowanej decyzji nałożono opłatę należy również zaliczyć do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowanego jako zapobiegawczy nadzór sanitarny. Organ II instancji podał, że pozwala to przyjąć, iż art. 36 w/w ustawy stanowi podstawę prawną do obciążenia inwestora opłatą za czynności poprzedzające wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Strona skarżąca wskazuje na naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), organ wydający postanowienie, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii organu, o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy, którym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Mając na względzie powyższe oraz art. 106 kpa, wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieliczce postanowienie, z którym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej związały obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości określonej zaskarżoną decyzją, zakwalifikowane być powinno, jako postanowienie wydane przez organ uzgadniający na żądanie organu występującego o uzgodnienie, a więc w ramach współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej. Jak twierdzi skarżący, ocena zawarta w postanowieniu dotyczącym zapytania o konieczność urządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego należy do ustawowych kompetencji organów inspekcji sanitarnej, oznacza to, iż nie mogą z tego tytułu pobierać żadnych opłat. Na uzasadnienie twierdzeń skargi, strona skarżąca przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 16.05.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3267/05 niepubl., wyrok WSA Krakowie z 31.10.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 787/06,). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z 27 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że organy administracji wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tych decyzji. W szczególności na wstępie rozważań należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach skarg na decyzje organów inspekcji sanitarnej o ustaleniu na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opłaty zawiązanej z wydaniem postanowienia uzgadniającego, istnieją liczne rozbieżności. Niemniej jednak Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko zgodnie, z którym wydanie przez państwowego inspektora nadzoru sanitarnego postanowienia w sprawie konieczności sporządzenia i zakresu raportu oddziaływania na środowisko nie jest "inną czynnością" o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 3marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 64/09). W myśl art. 3 w/w ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Należy stwierdzić, że ustawa, opisując sfery działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie używa nazwy "nadzór", lecz nazw "nadzór zapobiegawczy" i "nadzór bieżący", jednocześnie pojęć tych wprost nie definiując. Istotą nadzoru jest wyciąganie konsekwencji z zachowania podmiotu podległego, które jest obserwowane przez organ nadzorczy z punktu widzenia określonych ustawowo kryteriów. Kryteria te winny być ustalone przez ustawodawcę jednoznacznie, a środki nadzoru winny być zebrane w zamkniętym katalogu (por. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Zakamycze 2006). Nietrudno dostrzec, że tak opisanemu pojęciu nadzoru w istocie odpowiadają działania wymienione w art. 4 ustawy tj. należące do "nadzoru bieżącego" (a nie działania wymienione w art. 3 należące do "nadzoru zapobiegawczego"). Tylko te zresztą działania ustawodawca określił jako polegające na kontroli przestrzegania przepisów. Kontrola zaś jest podstawowym narzędziem, przy pomocy, którego nadzór jako taki jest realizowany. "Nadzór zapobiegawczy" nie jest wykonywany poprzez kontrolę stanów istniejących, lecz ocenę planów i zamierzeń, a wynikiem tej oceny może być jedynie opinia czy stanowisko, a nie nakaz lub zakaz (względnie inna sankcja). W istocie, więc kompetencje realizowane w ramach tego nadzoru nie są kompetencjami nadzorczymi w ścisłym tego słowa znaczeniu. Nie zmienia tego fakt, że zarówno dla kontroli, jak i dla oceny ustawodawca przyjmuje to samo kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych". Stwierdzić, więc należy, że uzgadnianie środowiskowych uwarunkowań mieści się w "nadzorze zapobiegawczym". Jest to działanie o tym samym charakterze i o tym samym celu, które są wymienione w art. 3, nie ma więc żadnych powodów, aby wykluczać je z tego zakresu, którego dotyczy umieszczony przed spisanym katalogiem zwrot "w szczególności". Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r. (II OSK 1944/06). Dotyczą one nie tylko kwestii powyżej omówionej, ale i tego, czy wydanie postanowienia uzgadniającego jest czynnością, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. W sprawie niniejszej za ową "inną czynność" organy uznały wydanie w trybie art. 106 kpa postanowienia o konieczności sporządzenia i zakresu raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji. W pierwszej kolejności, dla uniknięcia nieporozumienia, co do przedmiotu rozważań ustalić należy czym w istocie jest "wydanie postanowienia", czy też - jak zapisano to w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA z 15 maja 2007 r. – "samo wydanie postanowienia". Wydanie postanowienia to nie tylko spisanie i podpisanie jego treści, ale też cały proces myślowy obejmujący zapoznanie się z materiałem sprawy, jego analizę i formułowanie wniosków. Sporządzenie aktu na piśmie jest zwieńczeniem operacji, z której nie da się wydzielić zamkniętych etapów np. czytania, porównywania i oceny dowodów, analizy materiału sprawy itp. To, czy w rzeczywistości projekt aktu przygotowywany jest przez pracownika niepełniącego funkcji organu jest tylko kwestią wewnętrznej organizacji pracy. Także i wówczas przecież autorem aktu jest organ i to organ ponosi odpowiedzialność za jego treść. Tak rozumiane "wydanie postanowienia" nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim wskazać trzeba, że art. 3 ustawy nie zawiera katalogu "czynności" nadzoru zapobiegawczego, lecz określa zakresy działań należących do tego nadzoru. Nie precyzuje przy tym nawet form i sposobów tych działań, te bowiem wynikają z innych norm o charakterze ściśle kompetencyjnym. Wydanie postanowienia o konieczności sporządzenia i zakresu raportu oddziaływania na środowisko jest właśnie formą działania organu realizującego nadzór zapobiegawczy, a nie "inną czynnością". Realizując działania z zakresu nadzoru zapobiegawczego organy nadzoru sanitarnego mogą podejmować konkretne czynności. Nie można wykluczyć, że podjęcie takiej czynności okaże się konieczne dla wydania postanowienia uzgadniającego, ale przecież z wydaniem postanowienia nie będzie tożsame. To, że w przepisie art. 36 ust. 1 nie skonkretyzowano, o jakie "inne czynności" chodzi nie oznacza, że pod nazwą tą kryją się wszystkie działania wszystkich osób zatrudnionych w stacji, jak również zadania orzecznicze organu. Tak dowolne rozumienie przepisu oznaczać by musiało konieczność pobierania opłat za każde działanie organu, w tym np. za sporządzenie pisma przekazującego organowi II instancji zażalenie strony na postanowienie uzgadniające, lub też za "samo wydanie" decyzji administracyjnej na podstawie art. 27 ustawy. Nie bez przyczyny wszakże w omawianym przepisie na pierwszym miejscu, jako podlegające opłacie, wymieniono badania laboratoryjne, a dopiero w dopełnieniu użyto zwrotu "i inne czynności". Z logicznego punktu widzenia taka budowa zdania wskazuje, że owe "inne czynności" stanowią przejawy tego samego, jak przeprowadzenie badań laboratoryjnych, rodzaju aktywności. Nie sposób przyjąć, że wydawanie przewidzianych prawem aktów administracyjnych, czyli realizacja funkcji orzeczniczych organu, jest działaniem choćby rodzajowo zbliżonym do prowadzenia badań laboratoryjnych. Cała sfera orzeczniczej działalności organu nie może być postrzegana jako "inna czynność" wymieniana po czynności "podstawowej" jaką są badania laboratoryjne. Pamiętać przy tym trzeba, że przepis art. 36 ust. 1 rodzi obowiązki fiskalne obywatela wobec państwa i jako taki nie może być wykładany rozszerzająco. Domniemywanie zaś, że ustawodawca wolę ustanowienia opłat za wydawanie postanowień lub decyzji administracyjnych wyraził przez nazwanie tych aktów "innymi czynnościami" jest w istocie taką właśnie, niedozwoloną wykładnią. Wola ustanowienia opłat za wydawanie postanowień lub decyzji administracyjnych winna być wyartykułowana przez ustawodawcę wprost, w sposób jasny i oczywisty. Opłata za badania i inne czynności ma stanowić równoważnik kosztów ich "wykonania". "Wykonanie" zaś racjonalnie odnosić można do takiej aktywności, która polega na ingerencji w rzeczywistość, a nie na samej ocenie tej rzeczywistości i to w sferze orzeczniczej. Jeśli jedynym efektem oceny dokonywanej przez organ ma być wydanie przez tenże organ aktu administracyjnego, to dla określenia "wykonanie" nie ma desygnatu, nie może by więc mowy o kosztach tego wykonania. Warto też zauważyć, że regulowany rozporządzeniem z 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sposób liczenia opłat odnosi się do kosztów i wydatków związanych tylko z funkcjonowaniem stacji sanitarno-epidemiologicznej, a nie państwowego inspektora nadzoru sanitarnego jako organu administracji publicznej w rozumieniu kpa (art. 12 ust. 1 ustawy). Wyliczanie kosztów wydania przez organ aktu administracyjnego w powiązaniu z kosztami funkcjonowania stacji sanitarno-epidemiologicznej jest, zdaniem Sądu, pozbawione racjonalnych podstaw. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.