II SA/Kr 342/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia 27 października 2014 r. Nr [...] w sprawie sprzedaży niezabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Gminy D. oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 27 października 2014 roku nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta D. działając na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz.594 ze zm.), uchwały Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia 26 lutego 2008 roku w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami (Dziennik Urzędowy Województwa [...] .) w związku z art. 13 ust.1, art. 37 ust. 2 pkt 6, art.67 ust. 1, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz.518 ze zm.): ← w § 1 przeznaczył do sprzedaży w formie bezprzetargowej, niezabudowaną nieruchomość położoną w D. , oznaczoną działką nr [...] o powierzchni 0.1190 ha, dla której Sąd Rejonowy w M. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z/s w D. prowadzi księgę wieczystą [...] , celem poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej działkami nr [...],[...] ← w § 2 pkt 1 ustalił cenę sprzedaży powyższej nieruchomości na kwotę 230 000,00 zł netto. ← w § 2 pkt 2 stwierdził, że sprzedaż nieruchomości podlega opodatkowaniu podatkiem VAT zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177 poz.1054 ze zm.), ze stawką procentową obowiązującą w dniu powstania obowiązku podatkowego. Powyższe zarządzenie - po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.S. , zarzucając mu: a. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: ← naruszenie art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2014 poz. 518 zw. dalej u.g.n. ) poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na zarządzenie sprzedaży niezabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Gminy D. , położonej w D. , oznaczonej jako działka nr [...] w trybie bezprzetargowym bez podstawy faktycznej określonej w powołanym przepisie; ← naruszenie art. 67 ust. 1 u.g.n. , 154 u.g.n. w zw. z § 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez zarządzenie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Gminy D. , położonej w D. oznaczonej, jako działka nr [...] w drodze bezprzetargowej, za cenę niższa niż jej faktyczna wartość tj. 230.000,00 zł w oparciu o m.in. zaniżoną wartość rynkową ujętą w operacie szacunkowym z dnia 17 października 2014 roku; b. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 10 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że niezabudowana nieruchomość stanowiąca własność Gminy D. , położona w D. , oznaczona jako działka nr [...] ma związek funkcjonalny tylko z nieruchomością przyległą oznaczoną działkami nr [...],[...] i nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość z uwagi na swoją szerokość, wynikającą z przepisów prawa linię zabudowy oraz brak możliwości włączenia komunikacyjnego do ul. [...] i ul. [...] Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że cenę sprzedaży nieruchomości w zaskarżonym zarządzeniu określono na 230 000 zł, natomiast rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym na dzień 14 października 2014 r. ustalił wartość rynkową prawa własności sprzedawanej nieruchomości na kwotę 130.000 zł. Burmistrz podniósł, że strona skarżąca nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi, zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594 z póź.zm.), dalej "u.s.g" zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego może tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny powinien być aktualny, osobisty i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny Ponadto: Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06). Zatem mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby zarządzenie naruszało jej interes prawny lub uprawnienie rozumiane w opisany wyżej sposób. Skarżąca upatruje bowiem naruszenia swego interesu prawnego w tym, że zaskarżone zarządzenie uniemożliwiło jej przystąpienie do przetargu na nabycie działki nr [...] podczas, gdy od jakiegoś czasu jest ona zainteresowana jej kupnem za cenę potencjalnie wyższą, nie podając przy tym żadnego przepisu jako jego podstawy. Podkreślenia wymaga, że sam zamiar nabycia w drodze kupna przedmiotowej nieruchomości nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego, chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać zarządzenie. Nie ma bowiem w obowiązującym prawie przepisu, który dawałby skarżącej uprawnienie do dopuszczenia jej do przetargu na jakąkolwiek nieruchomość, będącą własnością Gminy oraz gwarantowałby nabycie w przetargu przedmiotowej nieruchomości tylko z tego powodu, że skarżąca zaoferowałaby ceną potencjalnie wyższą niż określona w Zarządzeniu. Uprawnienia takiego nie można również wywodzić z tego, że skarżąca kierowała pisma w tej sprawie do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. , Wojewody oraz wniosła skargę do Rady Miejskiej w D. Zwrócono uwagę na wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 159/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż - jak wynika to z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uchwała rady gminy w sprawie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej. Ponadto podniesiono, że niczym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 u.g.n. Przywołano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opisano usytuowanie działki w terenie. Za nietrafny - zdaniem organu - należy uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 10 § 3, art. 80 k.p.a., bowiem tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, która nie precyzuje żadnych specjalnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, ani też innej formy działania dla dokonania tej czynności niż przewidziane w kodeksie cywilnym. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako dzierżyciele dominium, reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości a więc osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu mogły mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem przepisy te nie miały zastosowania, to tym samym organ nie mógł ich naruszyć, co niweczy podniesiony w tym zakresie zarzut. Za gołosłowny i niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 u.g.n w związku z § 54 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego poprzez zarządzenie sprzedaży działki nr [...] za cenę niższą niż jej faktyczna wartość w oparciu o zaniżona wartość rynkowa ujętą w operacie szacunkowym z dnia 17 października 2014 r. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.s.g. cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. W myśl ust. 3 tego artykułu przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 u.s.g., cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem, które nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Stosownie do art. 149 i nast. u.g.n wartość nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego w wyniku przeprowadzenia jej wyceny. Wyjaśniono, że organ ustalił cenę nieruchomości zgodnie z powołanymi przepisami. Wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] nabywanej na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej tj działek nr [...] oraz [...] ustalona została na kwotę 130.000 zł elaboratem szacunkowym sporządzonym rzeczoznawcę majątkowego T.L. . Ustalona w zarządzeniu cena 230.000 zł nie była niższa od tej wartości. Ponadto skarżąca formułując twierdzenie o zaniżonej wartości rynkowej działki nr [...] przytacza jedynie treść art. 154 u.g.n i § 54 rozporządzenia i nie podnosi konkretnych zarzutów dotyczących tego operatu ani nie wskazuje żadnych zawartych w nim nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych itp., które mogłyby skutkować uznaniem, że przy jego sporządzaniu doszło do naruszenia powołanych przepisów. Samo tylko wskazanie na cenę sprzedaży działki sąsiedniej nie uprawnia do twierdzenia, że do takiego naruszenia doszło. Na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. skarżąca oświadczyła, że swojego interesu prawnego w sprawie upatruje w tym, że przedmiotową działkę chciała zakupić i wnieść ją tytułem aportu do spółki kapitałowej. Wyjaśniła, że spółka nie powstała, ponieważ sensem jej istnienia było m.in. to, żeby podmioty tworzące spółkę wniosły do niej określone udziały i aporty, takim aportem z jej strony miała być przedmiotowa działka. Ponadto podała, że nie jest właścicielką żadnej nieruchomości położonej ani w sąsiedztwie przedmiotowej miejscowości, ani w tej miejscowości, natomiast ma tam rodzinę. Pełnomocnik Gminy na rozprawie oświadczył, że zanim wydane zostało zaskarżone zarządzenie sprzedaż przedmiotowej działki ogłoszono przetarg, który wygrał określony podmiot, a potem z transakcji zrezygnował. Przetarg ten odbył się parę miesięcy wcześniej i skarżąca do tego przetargu nie przystąpiła. Przedmiotową nieruchomość w trybie bezprzetargowym sprzedano drugiemu z uczestników tego przetargu. W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2015 r. skarżąca odniosła się do doręczonych jej na rozprawie załączników do odpowiedzi na skargę. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności ocenić, czy zaskarżone zarządzenie w ogóle podlega kontroli sądu administracyjnego, a mianowicie czy jest "aktem z zakresu administracji publicznej". W tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1189/10 i sygn. I OSK 1262/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za przyjęciem, że kontrola zaskarżonego zarządzenia mieści się w kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sprawa ma charakter administracyjny, ponieważ mieści się w ramach publicznoprawnej działalności gminy, z tej też przyczyny, że związana jest z dysponowaniem majątkiem gminy. Przeznaczenie nieruchomości gminnej, a więc mienia publicznego, do sprzedaży, bez względu na tryb, w jakim owa czynność jest dokonywana, stanowi działanie z zakresu gospodarowania mieniem gminnym - publicznym, i z tego powodu musi być traktowane jako wykonywanie zadań administracji publicznej. W objętej skargą sprawie przeznaczono nieruchomość gminną na sprzedaż, a więc zadecydowano o zmianie jej przeznaczenia, nie podejmując jednak (na etapie wydania zarządzenia), samej czynności sprzedaży. Formalnie zarządzenie ma, bowiem charakter wykonywania zadań publicznych gminy, czyli charakter administracyjny, natomiast czynnością cywilnoprawną jest sama sprzedaż nieruchomości. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd (głównie pod wpływem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.09.1994 r. sygn. W10/94 /OTK1994, cz. II, poz. 44 i 46/ oraz uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 17.05.1999 r. OSA 1/99 /ONSA1999/4/109), w których Trybunał i Sąd opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g.) - że uchwała rady gminy obejmująca swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie podnosi się także, że takiemu zakwalifikowaniu charakteru prawnego uchwały nie stoi na przeszkodzie fakt, że odnosi się ona do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Ta okoliczność nie pozbawia sprawy, w której uchwała została podjęta, charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. W dalszym, bowiem ciągu jest to akt abstrakcyjny, precyzujący stanowisko rady w kwestii związanej z materią określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. przekazaną do wyłącznej kompetencji rady gminy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13.12.2007 r., II SA/Sz 591/07, Lex Nr 463857). Należało zatem przyjąć, że sprawa należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, a więc podlega kognicji sądu administracyjnego (por. także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. II SA/Bk 1101/14 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. II SA/Wr 481/14). W tym miejscu wskazać należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga właśnie, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację strony skarżącej. Inaczej bowiem niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, a jedynie interes faktyczny, tym samym brak po stronie skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skarżąca wskazuje jedynie ogólnie (w skardze i na rozprawie), że od jakiegoś czasu zainteresowana była kupnem nieruchomości za cenę "potencjalnie wyższą" i przystąpieniem do przetargu na nabycie nieruchomości. Jednocześnie poddaje w wątpliwość cenę nieruchomości i tryb bezprzetargowy, jaki wybrano, bowiem nieruchomość może być zagospodarowana odrębnie. Takie jedynie potencjalne zainteresowanie skarżącej nieruchomością nie stanowi o interesie prawnym, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym ,na które zresztą nie powołuje się w skardze. Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżone zarządzenie narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało ją oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero wykazanie przez skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Mając na uwadze powyższe i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji