II SA/Kr 354/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skarg W. K. i K. K. oraz A. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. K. i H. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz nadto na rzecz skarżącego H. K. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...].11.2002r. znak [... ] , na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 2, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a także z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 3.06.1992r. ( Dz. Urz. [...]. ), ustalono na wniosek A.K. oraz H.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. P. - działka nr 1 ) na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG, zlokalizowanej na działkach nr 2 i nr 3 . W związku z odwołaniem W.K . i K.K. , decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2003r., znak [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17.02.1999r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 13, poz. 115) , uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na bezzasadne pominięcie udziału skarżących w charakterze stron, w postępowaniu przed tym organem. Załatwiając sprawę ponownie, decyzją Burmistrz Miasta B. z dnia [...].12. 2003r. znak [...], ustalono na wniosek A.K. i H.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. P. - działka nr 1 ) na teren zlokalizowanej na działkach nr 2 i 3 stacji paliw płynnych wraz LPG. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 2, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07. 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Także w tym wypadku ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 3.06.1992r. ( Dz. Urz. Woj. [...]. ). W rozpoznaniu odwołania W.K. i K.K. , decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...].01.2004r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 87 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21.11.2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) , uchylono decyzję Burmistrza B. z dnia [...].12.2003r. znak [...] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie uwzględniało zaszłą w toku postępowaniu odwoławczego zmianę stanu prawnego, wynikającą z utraty mocy obowiązującej miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. W ostatnim akapicie uzasadnieniu decyzji znalazło się stwierdzenie o konieczności ponownego przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących wydania warunków zabudowy dla terenu w przypadku braku planu miejscowego ( art. 59 ). W tym właśnie zakresie uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji zostało sprostowane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [....].03.2004r. sygn. akt [...], utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z dnia [...].04.2004r. sygn. akt [...], w taki sposób, że powyższe zalecenie zastąpiono stwierdzeniem o konieczności ponownego przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( art. 44 tej ustawy w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na powyższą decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A.K. i H.K., , którą oddalono wyrokiem z dnia 28.02.2007 roku, sygn. akt II SA/Kr 267/04 . W uzasadnieniu tego wyroku uznano za trafną decyzję kasacyjną organu drugiej instancji w brzmieniu uwzględniającym jej sprostowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...].12.2007r. znak [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowania w sprawie z wniosku A.K. i H.K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. P. - działka nr 1 ) na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG, zlokalizowanej na działkach nr 2 i nr 3 . Orzekając w ten sposób nawiązano do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu odwoławczego z dnia [...].01.2004r., znak [...], zwracając uwagę, że jej zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wskazano dalej, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu 31.07.2002r., tj. pod rządami ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która z dniem 11.07.2003r. zastąpiona została ustawą z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana prawa nie spowodowała jednakże zmiany materialnoprawnej podstawy postępowania, albowiem zgodnie z art.85 ust. 1 nowej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 11.07.2003r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla obszaru objętego wnioskiem obowiązuje przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 12.08.2005r. plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", a zatem wydanie żądanej przez wnioskodawców decyzji mogłoby nadal znajdować oparcie w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można jednak nie zauważyć, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy materialnej organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji . W niniejszej sprawie należy uwzględnić fakt, że wjazd i wyjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren stacji paliw płynnych zlokalizowanej na działkach nr 2 i nr 3 został już wybudowany. To zaś powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej już inwestycji oraz uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...].12.2007r. znak [...] złożyli w terminie W.K. i K.K. żądając jej uchylenia. Skarżący zarzucali, że decyzja została podjęta po upływie czterech lat od ostatniego rozstrzygnięcia, zapadłego w sprawie. W dniu 5.06.2007r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdzający nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę wjazdu do stacji paliw. Była to kolejna decyzja Burmistrza Miasta B. dotycząca tego samego przedmiotu. Umorzenie niniejszego postępowania ma na celu nie tylko wyeliminowanie z obiegu prawnego dublujących się dokumentów, lecz również wydania decyzji sankcjonującej samowolnie wykonane przez inwestorów wjazdy do nielegalnej stacji paliw. Skarżący wskazali także, że skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2004r. sygn. akt: [...] , została przez nich zaskarżona, umorzenie postępowania jest sprzeczne z prawem i nie powinno mieć miejsca przed ukazaniem się wiążącego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu powyższego odwołania , decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].02.2008r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 85 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z póź. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17.12.2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych ( Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ), uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśniono, wniosek w niniejszej sprawie został złożony w dacie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowiły, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Zestawienie treści art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z treścią art. 40 ust. 1 mogłoby prowadzić do wniosku, że możliwe jest orzekanie na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, w sytuacji gdy, w dacie wydawania decyzji teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy objęty jest ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1.01.1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31.12.2003r. Uwzględniając powyższe, te plany miejscowe, które obowiązywały na mocy art. 67 ust. 1 i ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, utraciły moc najpóźniej 31.12.2003r. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w dniu 12.08.2005r. uchwalą Rady Miejskiej w B. nr [...], tj. już po uchyleniu poprzednio obowiązującej ustawy i po dacie 31.12.2003r., do której obowiązywały poprzednio uchwalone miejscowe plany. Skoro zatem dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje plan miejscowy uchwalony po dacie wejścia w życie 11.07.2003r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to pomimo tego, że postępowanie w świetle art. 85 ust. 1 nowej ustawy powinno toczyć się nadal z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. , nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie planu uchwalonego już po dacie uchylenia poprzednio obowiązującej ustawy. Oznaczałoby to bowiem, że miejscowy plan uchwalony 12.08.2005r. miałby wywierać skutki w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 31.07.2002r., a takie podejście godziłoby w jedną z podstawowych zasad systemu prawa - zasadę niedziałania prawa wstecz. W dacie złożenia wniosku obowiązywały inne ustalenia miejscowego planu, zaś obecnie obowiązujący uchwalony został dopiero 12.08.2005r. Zapisy tego "nowego" miejscowego planu nie mogą zatem wywierać skutków w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego w 2002r. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie należało zastosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Skoro zatem dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obowiązują ustalenia miejscowego planu, to tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika bowiem z przytoczonego przepisu, taka decyzja wydawana jest wówczas, gdy brak jest miejscowego planu. W dalszych wywodach wyjaśniono, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależnie od tego, czy zostało ono już wykonane, czy też jest dopiero planowane. Nie ma zatem żadnego znaczenia dla sprawy, czy na wnioskowanym terenie znajduje się wzniesiona legalnie (czy też samowolnie) inwestycja i jak teren jest zagospodarowany. Organ zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku tak, jak został on określony w zamierzeniu wnioskodawcy. Aktualność zachowują tutaj tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12.03.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1153/99, w którym stwierdzono, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest czy i w jaki sposób konkretny teren jest zagospodarowany. Odmienny pogląd, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6.07.2006r. sygn. akt II SA/Kr 1006/03 nie został zaakceptowany w orzecznictwie, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.02. 2008r. sygn. akt II OSK 30/07. W konkluzji rozważań stwierdzono, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji umarzające postępowanie z tego powodu, że inwestycja jest już zrealizowana jest wadliwe. Postępowanie w niniejszej sprawie powinno jednak zostać umorzone z tej przyczyny, że dla działek nr 2 i nr 3 obowiązuje aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżoną decyzję jako wadliwą należało zatem uchylić i z przedstawionych wyżej przyczyn umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2008r. znak [...], W.K. i K.K. domagali się stwierdzenia jej nieważności , jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przytaczając fragment uzasadnienia decyzji, w którym organ odwoławczy powołał art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarzucali, że nie ma on znaczenia w sprawie, dotyczącej urządzania wjazdów i zjazdów do stacji paliw. W ocenie skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę została skonsumowana na starym prawie budowlanym, na obowiązującej wówczas ustawie o planowaniu przestrzennym oraz planie zagospodarowania przestrzennego. Zachowana zatem została zasada nie działania prawa wstecz. Tę zasadę złamało jednak Kolegium twierdząc, że wystarczy dokonać zmiany planu, by nielegalna inwestycja stała się legalna. Zdaniem skarżących, jeżeli nie jest możliwe prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, to po prostu się go nie prowadzi, aż do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym wypadku - sprawy wjazdów i zjazdów do stacji, co do tej pory nie nastąpiło. Wydawanie decyzji i postanowień jest pozbawione sensu oraz zmierza do dublowania się postępowań, zaś w sprawie niniejszej w efekcie do legalizacji kontrowersyjnej inwestycji, jaką jest stacja paliw. Powyższa skarga została zarejestrowania do sygn. akt II SA/Kr 354/08. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2008r. znak [...] wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie również A.K. i H.K. , zaś została ona zarejestrowana do sygn. akt II SA/Kr 355/08. Skarżący domagali się w niej uchylenia kwestionowanej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenia prawa, w szczególności art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślili rozbieżności stanowisk organów obu instancji w kwestii dopuszczalności wydania w sprawie niniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uznawali przy tym za błędny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako naruszający regulację z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że postępowanie winno się toczyć z zastosowaniem przepisów z 1994r. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazywało w szczególności, że skoro dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje plan miejscowy uchwalony po wejściu w życie obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów ustawy obowiązującej poprzednio. Zapisy aktualnego planu miejscowego nie mogą wywierać skutków w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego w 2002 roku. Podkreślało też, że wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie zmierza do zalegalizowania wybudowanej stacji paliw, ponieważ organ w sprawie niniejszej nie jest kompetentny do ustalenia, czy stacja ta została wybudowana nielegalnie. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8.08.2009r., na podstawie art. 111 §1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), zarządzono połączenie sprawy II SA/Kr 355/08 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. akt II SA/Kr 354/08. W toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego rozpoznania skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2008r. znak [...] , wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.03.2009r., sygn. akt II OSK 1187/07, uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28.02.2007r., sygn. akt II SA/Kr 267/04 , oddalający skargę A.K. i H.K. na decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2004r. znak [...] . Orzekając w ten sposób uznano za niewyjaśnioną dostatecznie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji kwestę posiadania przez W.K. i K.K. interesu prawnego do udziału w sprawie w charakterze stron, a także ewentualnego wpływu na niniejsze wcześniejszego postępowania w sprawie warunków zabudowy tylko dla stacji paliw z obiektami towarzyszącymi - w tym zjazdu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22.06.2009r., sygn. akt II SA/Kr 572/09, uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2004r. znak [...] oraz orzeczono o kosztach postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto wywody wskazujące na posiadanie przez W.K. i K.K. interesu prawnego do udziału w sprawie w charakterze stron. Wskazano nadto, że decyzja z dnia [...].10.2000r., którą ustalono A. i H., K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji paliw z obiektami towarzyszącymi, w tym zjazdu i wjazdu z drogi wojewódzkiej, została trwale wyeliminowana z obrotu prawnego. Ostateczną decyzją z dnia [...].04.2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność powyższej decyzji, zaś skarga na decyzję organu drugiej instancji została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uznając po analizie przepisów, że zaszła w toku postępowania odwoławczego zmiana stanu prawnego, wynikającą z utraty mocy obowiązującej miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego rodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w celu ponownego przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji ponownego postępowania w trybie art. 40 i art. 44 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uchylono jednakże zaskarżoną decyzję z uwagi na niedopuszczalność naprawy popełnionych w tym zakresie błędów w drodze sprostowania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na przeprowadzoną uprzednio sądową kontrolą postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dokonywana aktualnie dotyczy w istocie legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...].12.2007r. znak [...]. Na zasadach przewidzianych w art. 153 p.p.s.a. uwzględnia ona wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.03.2009r., sygn. akt II OSK 1187/07, a także fakt wydania nieprawomocnego dotąd wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22.06.2009r., sygn. akt II SA/Kr 572/09. Mając na uwadze powyższe, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania obie skargi należy uwzględnić, zaznaczając, że zostały one złożone prze strony postępowania w rozumieniu art. i art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej aktualnie skardze, A.K. i H.K. nie kwestionują już interesu prawnego W.K. i K.K. jako stron przedmiotowego postępowania, nie mniej jednak, rozważając tę kwestię z urzędu , trzeba mieć na uwadze następujące okoliczności. Przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 7.07. 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm – dalej uzp.) krąg stron postępowania należało określić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/3). Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są - poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Nie ruchomości sąsiadujące, to nie tylko nieruchomości graniczące bezpośrednio z teren inwestycji. Prezentowane wyżej stanowisko odpowiada poglądom orzecznictwa wypowiadanym niemal zgodnie w kwestii przyznania takiego status podmiotom uprawnionym do gruntów, zaś znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 pkt 2 uzp oraz w przepisach prawa cywilnego ( por. uchwała NSA z 25.09.1995r. VI SA 13.95, OSNA 1995, nr 4, poz. 154, uchwała NSA z 4.12.1995r. VI SA 20/95 MP 1995, nr 11, str. 424, czy wyrok NSA z 2.07.1997r. II SA/Kr 62/1996 – niepubl., pow. T.Lisiecki, Piśmiennictwo, Praktyczne wyjaśnienie oraz wzory umów i pism, 2001-2006 WP LexisNexis). Na marginesie tych uwag można wskazać dodatkowo, że poglądy te zachowały aktualność również w świetle treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 – dalej upzp). W.K. i K.K. są współwłaścicielami na prawach wspólności ustawowej, położonej w sąsiedztwie wnioskowanego wjazdu i zjazdu nieruchomości stanowiącej działkę nr 4 , którą oddziela od terenu inwestycji niewielkiej szerokości pas, będący działką nr 5 . Tak sama lokalizacja, jak i parametry dla wjazdu oraz zjazdu prowadzącego z drogi wojewódzkiej do stancji paliw i LPG mają niewątpliwe istotne znaczenie dla wyżej wymienionych z punktu widzenia ochrony prawa własności, w związku z problemem immisji ( hałas, emisja spalin itp. ), kwestią natężenia ruchu, czy ewentualnymi zagrożeniami bezpieczeństwa użytkowania oraz ograniczeniami w zagospodarowaniu ich nieruchomości ( lokalizacja obiektów, możliwość oraz sposób lokalizacji wjazdu i zjazdu na działkę nr 4 ), które może powodować taka inwestycja. Nie powtarzając wywodów zawartych w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22.06.2009r., sygn. akt II SA/Kr 572/09, odnośnie specyfiki ustalania kręgu stron w różnych przedmiotowo postępowaniach administracyjnych związanych z niniejszym, należy podzielić w nim wyrażone stanowisko. W kwestii legalności kontrolowanych aktów trzeba mieć na uwadze fakt, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia [...].12.2007r. znak [...] zapadły w wyniku ponownego rozpatrzeniu sprawy, w związku z wydaniem przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. To rozstrzygnięcie kasacyjne stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2004r. znak [...], którą po rozpoznaniu odwołania W.K. i K.K. uchylono decyzję Burmistrza B. z dnia [...].12.2003r. znak [...] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W dacie orzekania w niniejszej sprawie powyższa decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie . Artykuł 145 §1pkt 1 b p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W doktrynie wskazuje się, że powołana regulacja dotyczy sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji, tak że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Przepisy nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia decyzji ( tak komentarz do art. 145 k.p.a. - G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz; Tom II; LEX, 2007, wyd. II.). Z takim podejściem pozostają w zgodzie tezy zawarte wyroku NSA z dnia 10.10.2006r. sygn. akt II GSK 156/06 ( zam. zb. LEX nr 276701 ), w którym wskazano, że : " 1. Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. 2. Językowy sens pojęcia "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem: "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Cytowane poglądy wypowiedziano w stanie faktycznym podobnym do występującego w niniejszej sprawie, przyjmując istnienie przesłanek do stosowania art. 145 §1 pkt 1 b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sytuacji, gdy poddawane aktualnie kontroli na skutek wniesienia skargi decyzje administracyjne organu pierwszej i drugiej instancji wydano w związku z wcześniejszym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji decyzją kasacyjna organu odwoławczego, która została następnie uchylona przez sąd już po ponownym rozpatrzeniu sprawy w toku instancji. Podstawą ( przyczyną ) wydania w sprawie niniejszej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...].12.2007r. znak [...] była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] .01.2004r. znak [...] , którą to decyzję kasacyjną wyeliminowano z obrotu prawnego nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia już po zakończeniu postępowania administracyjnego. W świetle powołanych wyżej przepisów oraz poglądów dotyczących ich wykładni ta ostatnia okoliczność jest konieczną i wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] .12.2007r. znak [...]. W sprawie niniejszej zachodzą jednak również inne samodzielne podstawy do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako naruszających prawo. W szczególności, nie budzi zastrzeżeń wskazanie zawarte w decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...].12.2007r. znak [...], w myśl którego z uwagi na regulację zawartą w art. 85 ust. 1 upzp w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 39 ust.1uzp i 40 ust. 1 uzp, zaś nadto obowiązujący aktualnie dla obszaru objętego wnioskiem, przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 12.08.2005r. plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]". Wbrew jednak stanowisku wyrażonemu w tej decyzji nie można uznać by li tylko sam fakt realizacji wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. P. - działka nr 1 na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG, zlokalizowanej na działkach nr 2 i nr 3 decydował o bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie oraz uzasadniał jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zważyć należy bowiem z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie z dnia 7.07. 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że tak plan miejscowy - który ustanawia lokalny porządek planistyczny , jak i przy jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - będąca aktem stosowania prawa z uwzględnieniem przepisów odrębnych, mają charakter li tylko informacyjny. Przesądzają one jedynie o rodzaju i zasadach zmiany zagospodarowania terenu poprzez określenie przeznaczenia, powierzchni zabudowy, wysokości, względnie innych parametrach obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie tworzy porządku prawnego, nie ma charakteru konstytutywnego, zaś jej uzyskanie w określonych ustawą przypadkach warunkuje legalność przystąpienia do dalszego etapu procesu inwestycyjnego, względnie użytkowania obiektu budowlanego. Pomimo zasadniczych zmian przepisów, analogiczny zresztą charakter mają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na gruncie ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zaś należą do nich obecnie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzja o warunkach zabudowy . Prezentowane przez organy pierwszej instancji stanowisko, które nie uwzględnia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uniemożliwia w istocie stosowanie przepisów art. 48 ust. 2, 49 b ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.). Niezależnie od tego, trzeba zwrócić uwagę dodatkowo, że fakt realizacji przedmiotowej inwestycji został stwierdzony przez organ pierwszej instancji w sposób dowolny, bo bez ustaleń czynionych na podstawie zgromadzonych w aktach dowodów, które należało powołać i ocenić. Powyższe stanowi zatem istotne naruszenie wymogów z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. W świetle powyższego trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji był uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależnie od tego, czy zostało ono już wykonane legalnie lub samowolnie, czy też jest dopiero planowane. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2008r., znak [...], dokonano jednakże błędnej wykładni art. 85 ust. 1 upzp, przyjmując nieprawidłowo, że w sprawie niniejszej nie jest dopuszczalne stosowanie przepisów aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten właśnie pogląd był podstawą do bezzasadnego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Artykuł 85 ust.1 upzp stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.05.2007r. sygn. akt II OSK 164/07 (LEX nr 334281 ) wskazuje się słusznie, że " Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie mogą być one rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Takie właśnie znaczenie należy przypisać analizowanemu pojęciu na gruncie regulacji z art. 85 ust. 1 upzp . Trafne jest też stanowisko prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12.09.2007r. sygn. akt II SA/Gd 451/07 ( LEX nr 372421 ), w którym podkreśla się, że : 1. Skoro z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja ta może być oparta wyłącznie na planie miejscowym obowiązującym w dniu jej wydania. Zastosowanie przez organy administracji publicznej przepisów nieobowiązujących (np. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc), stanowiłoby rażące naruszenie prawa, a decyzja w ten sposób wydana dotknięta byłaby wadą nieważności. 2. Utrata mocy obowiązującej tych planów nie jest objęta dyspozycją art. 85 ust. 1. Oznacza to, że nawet jeśli postępowanie wszczęto w okresie obowiązywania planu sprzed 1995r., ale ostatecznie decyzja nie zapadła do 31 grudnia 2003 r., to powstaje obowiązek zastosowania w sprawie ustaleń nowego planu. " 3. Przedmiotem regulacji art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są kwestie głównie proceduralne, normowane w tych właśnie ustawach, a nie w innych aktach prawnych. Nie można racjonalnie założyć, że celem ustawodawcy było kończenie rozpoczętych postępowań na podstawie całokształtu wówczas obowiązującego prawa, w tym ówczesnych norm materialnoprawnych. Celem tym było zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną jedynie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zatem wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem 11 lipca 2003 r., to organ, orzekając po tej dacie, winien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z 1994 r. Podejmując rozstrzygnięcie, organ jest związany stanem prawnym (przepisami prawa materialnego) w dacie orzekania. " Na powyższe kwestie naprowadzają zarzuty skargi A.K. i H.K. , które są zasadne. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi W.K. i K.K., . Tak z uwagi na opisany już specyficzny przedmiot postępowania o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wydanych w nim decyzji co do istoty sprawy, które nie służą bezpośrednio legalizacji samowoli budowlanej, jak i formalny charakter umorzenia postępowania administracyjnego po eliminacji z obrotu prawnego prawomocną i stateczną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] .04.2005r. decyzji z dnia [...].10.2000r., którą ustalono A.K. oraz H.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji paliw z obiektami towarzyszącymi, w tym zjazdu i wjazdu z drogi wojewódzkiej, nie można uznać by zaskarżona, czy poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji miały na celu legalizację samowoli budowlanej, albo uprzednich błędnych decyzji organów. Dodatkowym uchybieniem popełnionym przy wydaniu obu kontrolowanych decyzji jest pozostawienie poza rozważaniami podpisanego przez A.K. i H.K. pisma z dnia 10.10.2005r., w którym wyżej wymienieni złożyli wniosek o umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zjazdów na teren stacji paliw przy u. P. Mając powyższe na uwadze, uznając, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na wystąpienie postaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., jak również w związku z naruszeniem przy wydaniu tych aktów uprzednio wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 a - c p.p.s.a. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania należnych A.K. i H.K. zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1-2 p.p.s.a Skarżący W.K. i K.K. pomimo pouczenia zawartego w wezwaniach na rozprawy o prawie do żądania zwrotu kosztów postępowania, nie składali takiego wniosku.