II SA/Kr 852/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Starosta [...] w decyzji z dnia 4 maja 2016 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w [...], m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz: I. P., M. J., K. B., M. B., M. L., J. G. oraz J. L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że ww. nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawców. Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. J., która wskazała, że wywłaszczona działka pozostaje niezabudowana, co stoi w sprzeczności z podstawowym przeznaczeniem działki - tj. wzniesieniem na niej zabudowań wysokiego budownictwa mieszkaniowego. Niezrozumiałe pozostaje dla odwołującej się całkowicie pominięcie w treści uzasadnienia decyzji okoliczności, iż zgodnie z umową sprzedaży na nieruchomości miały zostać wzniesione określone zabudowania, tymczasem pomimo upływu ponad 40 lat od dnia wywłaszczenia na nieruchomości nie zostały wybudowane żadne obiekty mieszkalne. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyła również I. P.. Postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r. Wojewoda stwierdził, iż odwołanie I. P. od części decyzji orzekającej o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2017r., nr [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie Starosty [...] z dnia 4 maja 2016 r. w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], m. K., w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...], b. gm. kat. P., na rzecz: I. P. w udziale 1/4 części, M. J. w udziale 1/8 części, K. B. w udziale 1/8 części, M. B. w udziale 1/4 części, J. G. w udziale 1/12 części oraz J. L. w udziale 1/12 części. Na wstępie organ II instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zmarł M. L.. Mając na wglądzie rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 14 lipca 2015, sygn. akt SK 26/14 (które doprowadziły ostatecznie do opowiedzenia się za samodzielnością uprawnienia każdego z wspólnie uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie M. J. od części ww. decyzji Starosty [...] z dnia 4 maja 2016 r. orzekającej na rzecz pozostałych wnioskodawców stosownie do przypadających na ich rzecz udziałów w nieruchomości wnioskowanej do zwrotu tj.: I. P. w udziale 1/4 części, M. J. w udziale 1/8 części, K. B. w udziale 1/8 części, M. B. w udziale 1/4 części, J. G. w udziale 1/12 części oraz J. L. w udziale 1/12 części. Natomiast postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r. Wojewoda zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie rozpoznania odwołań M. J. i I. P. od ww. decyzji Starosty [...] z dnia 4 maja 2016 r. w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pół. w obr[...], m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. P., na rzecz M. L., tj. w zakresie dotyczącym udziału 1/12 części w w/w nieruchomości, do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego M. L.. W przedmiotowej sprawie zostało ustalone parcela gruntowa l. kat. [...], poł. w obr. [...], została zbyta na rzecz Skarbu Państwa na postawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 19 maja 1972 r. nr Rep. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z powołaną w treści ww. umowy sprzedaży uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966r., w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...]", uznano, że ww. nieruchomość przeznaczona została pod ogólnie wskazane, "wysokie budownictwo mieszkaniowe". Z kolei analiza planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. wykazała, że część wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. [...], poł. w obr. [...] oznaczona aktualnie jako działka nr [...], poł. w obr. [...] m. K., znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem J222ZP - tereny zieleni publicznej. W ramach zagospodarowania terenu zieleni publicznej zaplanowano w granicach nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot urządzenie stawów, utwardzonej alejki oraz boiska do siatkówki/badmintona lub kortu do tenisa. W wyniku oględzin ww. nieruchomości, stwierdzono, iż wnioskowany do zwrotu teren stanowi w całości park osiedlowy. Od strony wschodniej nieruchomość porośnięta jest krzewami ozdobnymi, pojedynczymi drzewami i trawą. Przez teren działki przebiegają ciągi piesze (asfaltowy oraz utwardzony tłuczniem). W granicach działki znajduje się jeden słup oświetleniowy. Środkowa część działki również porośnięta jest trawą, pojedynczymi drzewami, a także miejscowo trzciną. Od strony zachodniej działka zakończona jest skarpą. Teren nieruchomości jest uporządkowany i zadbany. Z kolei ze zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. wynika, iż w 1970 r., tj. na 2 lata przed datą wywłaszczenia, obszar objęty wnioskiem o zwrot stanowił w całości teren zielony, porośnięty częściowo skupiskiem drzew. Również w latach 1975 - 1993 obszar ten stanowił teren zielony. W kolejnych latach, począwszy od daty wywłaszczenia widoczny jest na zdjęciach coraz większy stopień porastania nieruchomościami drzewami. Jak wynika ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1998 r. na ok. 40% nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], rozpoczęto prace związane z urządzeniem stawów w parku. Część drzew została wycięta dla potrzeb realizacji stawów. Ze zdjęcia wykonanego w 2004 r. wynika, iż w granicach działki nr [...], jak i w granicach nieruchomości sąsiednich urządzono w środku parku stawy oraz wykonano alejki piesze. Z pozyskanej z Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. w dniu 19 października 2005 r. dokumentacji dotyczącej [...] wynika, iż decyzją P. K. nr [...] z dnia 28 grudnia 1998 r. orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydano pozwolenie na budowę dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. - zamierzenie inwestycyjne: [...] z alejkami spacerowymi, parkingiem, mostem, schodami wraz z infrastrukturą techniczną. Wskazaną decyzją została objęta m. in. działka nr [...]. Z pozyskanych do akt sprawy protokołów odbioru inwestycji budowlanej wynika, że stawy i alejki z oświetleniem powstały w latach 1998-1999. Powyższe ustalenia, w ocenie Wojewody wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel jej wywłaszczenia. Organ II instancji przypomniał, że istotą postępowania w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ustanowił dwa warunki, w świetle wystąpienia których można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 ugruntowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą z przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. — art. 137 ust. 1 pkt 2) (por. np. wyroki: NSA w Warszawie - z 8 maja 2013 r. i in.). W ocenie organu odwoławczego część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], która znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem J22ZP - tereny zieleni publicznej, a w ramach której zaplanowano urządzenie stawów, utwardzonej alejki oraz boiska do siatkówki/badmintona lub kortu do tenisa i która stanowiła od chwili wywłaszczenia ogólnodostępny teren zielony, a następnie w 1998 r.(tj. przed złożeniem wniosku o zwrot, co nastąpiło w 2002 r.) zrealizowano elementy infrastruktury parku miejskiego, nie można uznać za zbędną na tak określony cel jej wywłaszczenia. Wojewoda uznał, że zrealizowanie przez Gminę K. w latach 1998 - 1999 infrastruktury w ramach ww. inwestycji, polegającej na urządzeniu parku z alejkami spacerowymi, parkingiem, mostem, schodami wraz z infrastrukturą techniczną, stanowi kontynuację pierwotnego zamierzenia w postaci urządzenia rekreacyjnego terenu zieleni publicznej. Z kolei jak ustalił organ I instancji, w ramach dopuszczalnej modyfikacji pierwotnych złożeń planistycznych, dokonując nakładów inwestycyjnych w [...] odstąpiono od budowy boisk czy też kortów tenisowych, a wykonano większą ilość utwardzonych alejek parkowych. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, iż podjęta wówczas inwestycja była zbieżna z pierwotnym, skonkretyzowanym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Na koniec Wojewoda uznał, że brak było podstaw do kierowania w przedmiotowej sprawie zaskarżonej decyzji do Zarządu Zieleni Miejskiej w K., skoro to Gmina K. ma osobowość prawną i jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. J. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 8, 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w obr. [...] m. K. został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży z dnia 19 maja 1972r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i okoliczności podniesionych przez skarżącą, w szczególności poprzez sporządzenie uzasadnienia, które zawiera wewnętrzne sprzeczności oraz pozostaje niemożliwe do pogodzenia ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (zwłaszcza protokołem z oględzin nieruchomości), a także poprzez całkowite pominięcie przez organ II instancji kwestii przewlekłości postępowania; art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta jest obarczona tym samymi wadami, co decyzja zaskarżona (...); art. 35 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużanie terminu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co skutkowało przewlekłością postępowania. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się na ustaleniu, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania została przeznaczona na cel wywłaszczenia, pomimo, że z oględzin nieruchomości wynika, iż nie tylko nie zostały na niej wzniesione żadne zabudowania (co pozostawałoby zgodne z celem wywłaszczenia - wysokie budownictwo mieszkaniowe), ale także, iż nieruchomość nie stanowi terenów zieleni urządzonej; art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie przez organy administracyjne błędnej wykładni pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej przez przyjęcie, że ocena tego aspektu może być dokonana równoległe na podstawie decyzji wywłaszczeniowej oraz innych dokumentów (w tym planów, koncepcji czy programów zagospodarowania), podczas gdy jeżeli w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został oznaczony w sposób precyzyjny organ nie posiada możliwości posiłkowania się dalszymi dokumentami; art. 137 ust 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. ustalenie że cel wywłaszczenia został zrealizowany, w warunkach określenia celu jako potocznie rozumianej zieleni czy trawnika, który w latach, jakie przyjęto za termin realizacji, był samoistnie rosnąca roślinnością, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej subsumcji normy płynącej z art. 137 u.g.n. do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. W odpowiedzi na ww. skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Rozpocząć trzeba od zagadnień związanych z ustaleniami faktycznymi, gdyż warunkują one ocenę prawną. Sąd podzielił wszystkie ustalenia faktyczne organów, jako prawidłowe, szczegółowe, wyczerpujące i dokonane w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Zarzuty skargi co do tych ustaleń są zatem bezzasadne, przy czym zauważyć należy, że skarga formułuje je ogólnikowo, a nadto, że szczegółowe zarzuty są w istocie zarzutami nieprawidłowej subsumpcji, a nie związanymi z nieprawidłowością ustaleń. Przechodząc zatem do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n., to Sąd administracyjny zarzutów tych również nie podziela. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Jak to stwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. I OSK 622/13, LEX nr 1658419 - "W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel, co wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n. Daje on bowiem uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.(...)". "Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności" (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. I OSK 1417/13, publ. Lex/el.). Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Judykatura wskazywała, że nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14 LEX nr 1988142) Jest to związane także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31, który stwierdzał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. I OSK 2876/12, Lex nr 1493700, gdzie stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Teza ta została potwierdzona przykładowo jeszcze w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2015 r. II SA/Kr 783/15 Lex nr 1939326 gdzie dodano, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Nawiązując do zawartego w skardze zarzutu nr [...] oraz II.1 i II.2, rozważyć należało, co stanowiło w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia, w oparciu o jakie dokumenty należało dokonać ustaleń w tym zakresie oraz czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 maja 1972 r. [...], zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotem sprzedaży była przedmiotowa nieruchomość – dz. nr [...] obr. [...] 7 m2, niezabudowana. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy, przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W ww. akcie notarialnym przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, że zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia 27 czerwca 1966 r. podjętą przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego - osiedla "[...]", ww. działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Wskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działka ta została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe jest nieprecyzyjnym uproszeniem, które mogło spowodować pewne wątpliwości interpretacyjne dotyczące odkodowania celu wywłaszczenia w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym przedmiotową umowę notarialną. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga to, że umowa jest jednym (a nie jedynym) ze źródeł, na podstawie których należy dokonać tego ustalenia. Jak trafnie wskazał bowiem NSA z dnia 13 września 2016 r. I OSK 2827/14: "przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustalenia pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego. Dla odczytania postanowień umowy, niezależnie od sformułowań użytych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy. Wynika to wprost z art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, przy czym w art. 65 § 2 k.c. chodzi o zindywidualizowany cel konkretnej czynności prawnej (patrz: Wojciech Robaczyński (w:) "Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz", pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, LEX 2014, pkt 28 i 29 do art. 65)". Z powyższego zatem wynika, że umowa taka jest wymieniona jako źródło subsydiarne, do którego się sięga "przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia." Inaczej niż ma to miejsce przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, która jest podstawowym (ale również nie jedynym dokumentem), w oparciu o którym dokonuje się interpretacji celu wywłaszczenia w danej sprawie. Argumentacja skargi i zawarte w niej orzecznictwo konsekwentnie odnosi się do "decyzji wywłaszczeniowej", choć w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z decyzją tylko z umową cywilnoprawną. Celem umowy zawartej między stronami dniu 19 maja 1972 r. [...] było nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Szczegółowy cel publiczny, dla którego to nabycie nastąpiło można było odczytać łącznie z zapisami planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. Analiza ww. planu wykazała, że część wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. [...], poł. w obr. [...], oznaczona aktualnie jako działka nr [...], poł. w obr. [...] m. K., znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem J22ZP - tereny zieleni publicznej. W ramach zagospodarowania terenu zieleni publicznej zaplanowano w granicach nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot urządzenie stawów, utwardzonej alejki oraz boiska do siatkówki/badmintona lub kortu do tenisa. Należy zatem podzielić stanowisko organu administracyjnego, że cel wywłaszczenia określony został jako teren rekreacyjny (zielony) zlokalizowany w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego. Nie ma przy tym większego znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia tej sprawy, czy zieleń ta została zrealizowana obok czy w ramach terenu osiedla. Jak słusznie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie - cel wywłaszczenia określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego" obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również całą infrastrukturę osiedlową, zaś wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. I OSK 1417/13). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 846/13 dotyczącym zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, NSA wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. W wyroku z dnia 19 lipca 2016, LEX nr 2118099 NSA wskazał, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. Natomiast w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. I OSK 2768/12 NSA uznał, iż także wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa jego nie oznacza tylko wznoszenia budynków, ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda – nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla np. sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny a mimo tej cechy - stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe. W ten nurt orzeczniczy wplatają się także inne wyroki NSA np. z dnia 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, z dnia 9 marca 2016 r. I OSK 1281/14, z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 850/13, z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1044/14, z dnia 20 listopada 2014 r. I OSK 2755/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2502/12 i z dnia 12 lutego 2015 r. I OSK 1436/13 (wszystkie pub. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). W świetle powołanej wyżej linii orzeczniczej, budowa ogólnodostępnego terenu rekreacyjnego (zielonego) mogłaby być również rozpatrywana, jako część infrastruktury osiedlowej związanej bezpośrednio z "wysokim budownictwem mieszkaniowym". Za nieuzasadnione, niewynikające z zebranej w sprawie dokumentacji należy uznać twierdzenie skarżącej, że skoro celem wywłaszczenia ww. działki określonym w umowie sprzedaży, było przeznaczenie jej na wysokie budownictwo, a do tej pory pozostaje ona niezabudowana, to uprawiony jest wniosek, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W żadnym bowiem z zalęgających w aktach sprawy dokumentów nie zostało dosłownie zapisane, że na podlegającej wywłaszczeniu działce ma powstać wysokie budownictwo mieszkaniowe. Podsumowując, skoro część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako dz. nr [...] stanowiła od chwili jej wywłaszczenia ogólnodostępny teren zielony, a od 1998 r. sukcesywnie realizowano inwestycję pn."[...]" (dowód w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych obejmujących teren wnioskowany do zwrotu), a obecnie rozciąga się niej park osiedlowy (porośnięty krzewami, pojedynczymi drzewami, przez teren działki przebiegają ciągi piesze- - protokół oględzin z dnia 28.08.2015r., k.337) to nie może być mowy o uznaniu jej za zbędną w kontekście wyżej ustalonego celu wywłaszczenia. Podzielić należało stanowisko organów administracyjnych, że zrealizowanie przez Gminę w latach 1998-1999 inwestycji – parku z alejkami spacerowymi stanowi kontynuacje pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, tj. urządzenia rekreacyjnego terenu zieleni publicznej, wraz ze stawami, utwardzonymi alejkami, pomimo faktu, że odstąpiono od budowy boisk czy kortów tenisowych. Powyższe ustalenia korespondują z ustaleniami zawartymi przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18.10.2016r., II SA/Kr 948/16, zapadłym w sprawie o tożsamym stanie faktycznym, dotyczącym działki wywłaszczonej pod realizację rekreacyjnego terenu zielonego w ramach osiedla [...]: "Teren ten został przeznaczony w planie realizacyjnym pod zieleń publiczną. Infrastruktura w ramach inwestycji "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w [...] w K. wraz z etapowaniem" powstała wprawdzie dopiero w latach 1998 - 1999, jednakże słusznie uznano, że inwestycję tę można potraktować jako kontynuację pierwotnie zaplanowanej inwestycji w postaci urządzenia terenu zielonego z usługami sportu. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono na podstawie zdjęć lotniczych, że od momentu wywłaszczenia do roku 1998 nie prowadzono na tym terenie prac adaptacyjnych, jednakże istniał tam teren zielony, porastający drzewami i przecięty wydeptanymi ścieżkami, który był dostępny dla mieszkańców. Ponadto w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 38/11 istotne jest, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej części działki zrealizowany przed 22 września 2004 r." Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy wskazać, że w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaleń dokonano w oparciu o m.in. plan realizacyjny zatwierdzony ww. uchwałą z 27 czerwca 1966r., ww. umowę notarialną z 19.05.1972r., zdjęcia lotnicze, oględziny nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8.06.2015r., II SA/Kr 390/15, LEX nr 1748620: Zdjęcia lotnicze, o ile są dobrze opisane (obrazują nie tylko szerszą perspektywę krajobrazową, ale także wyraźnie opisują umiejscowienie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania) mogą stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być to jednak materiał jedyny. Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości, co też prawidłowo uczynił Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Dodać jedynie należy, że Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0320 ha poł. w obr.[...] poprzednim właścicielom (ich następcom prawnym), a stanowiącej część wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat.[...] b. gm. P., gdyż ta część nie została zagospodarowana na cele wywłaszczenia, a nadto – pomimo wywłaszczenia – pozostawała w użytkowaniu wnioskodawców. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.