III SA/Kr 1123/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 14 maja 2024 r. Nr III/37/2024 w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym Miasta Nowego Sącza I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Nowego Sącza na rzecz strony skarżącej Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Nowym Sączu kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 7 maja 2024 r. Dyrektor Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Nowym Sączu (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Rady Miasta Nowego Sącza (dalej również jako "organ") o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. C. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że radny jest zatrudniony w Małopolskim Ośrodku Ruchu Drogowego w Nowym Sączu na stanowisku zastępcy dyrektora na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Z uwagi na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych polegających na niestawianiu się w pracy na czas pomimo wyraźnego polecenia pracodawcy, opuszczaniu stanowiska pracy w godzinach pracy bez uzyskania uprzedniej zgody pracodawcy, wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem, nierealizowaniu ustawowych obowiązków pracowniczych, a także obowiązków wynikających z zajmowanego stanowiska podjęto decyzję o rozwiązaniu z radnym umowy o pracę (art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). Odnosząc się do konkretnych zdarzeń, które legły u podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy, skarżący podał, że 16 kwietnia 2024 r. radny nie był obecny w pracy od godziny 7.00, mimo wcześniejszego polecenia służbowego w tym zakresie. Z kolei 7 maja 2024 r. radny był obecny w pracy od godz. 9.00, mimo, że zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, miał być obecny od godz. 7.00 i zastępować skarżącego podczas jego zaplanowanej nieobecności. Gdy skarżący przyjechał do pracy, przeprowadził z radnym rozmowę w trakcie której radny opuścił gabinet skarżącego, mimo polecenia żeby wrócił i kontynuował rozmowę. Świadkami tej sytuacji byli pracownicy, przez co został narażony na szwank autorytet skarżącego. O godz. 12.15 wpłynęło do systemu zwolnienie lekarskie wystawione dla radnego 7 maja 2024 r. - od 6 maja 2024 r. Ponadto 7 maja 2024 r. pomimo obecności w pracy radny nie podpisał listy obecności. Skarżący podniósł, że opisane zdarzenia dotyczą przestrzegania obowiązków pracowniczych i nie są związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada Miasta powinna zatem, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów powszechnych i sądów administracyjnych, wyrazić zgodę na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym. W piśmie z 13 maja 2024 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku z dnia 7 maja 2024 r. wskazano dodatkowo, że 30 kwietnia 2024 r. radny zatrudniony w podstawowym czasie pracy, dopuścił się analogicznego rażącego naruszenia zasad dyscypliny pracy oraz swoich obowiązków, jak w dniu 16 kwietnia 2024 r. Stawił się do pracy z opóźnieniem - około godz. 9.00, po czym w ciągu dnia pracy samowolnie opuszczał stanowisko pracy, a całkowicie opuścił je o godz. 12.50, pozostawiając Ośrodek oraz jego pracowników bez należytego nadzoru. Tym samym radny rażąco naruszył nie tylko dyscyplinę pracy, obowiązujący w zakładzie regulamin pracy i czas pracy (praca od godz. 7.00 do godz. 14.30), ale również swój indywidualny obowiązek, wynikający z umowy o pracę, polegający na "sprawowaniu bieżącej kontroli nad wykonywaniem przez podległych pracowników zadań wynikających z powierzonych obowiązków" oraz "nadzorowaniu przestrzegania przez pracowników dyscypliny pracy, przepisów bhp i p.poż. (...)", narażając tym samym na szkodę dobro zakładu pracy oraz autorytet kierownictwa. W odpowiedzi na wniosek, Rada Miasta Nowego Sącza, działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) podjęła 14 maja 2024 r. uchwałę nr II/37/2024 w sprawie: niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym Miasta Nowego Sącza. W uzasadnieniu uchwały podano, że "podstawa rozwiązania z radnym stosunku racy jest pozorna, a sam zamiar ma charakter polityczny, wynikający z wyboru Radnego z Komitetu Wyborczego [...] L. H.". W skardze wniesionej do WSA w Krakowie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. uchwały, zarzucając naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na: 1. niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z ww. radnym w sytuacji, gdy ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego, tymczasem przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie mają żadnego związku z wykonaniem mandatu radnego, co podważa zaufanie obywateli do organów władzy samorządowej; 2. uznaniu, że decyzja Rady Miasta Nowego Sącza w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu uznaniu Rady; 3. nieznajdującym potwierdzenia w przedstawionym przez skarżącego stanie faktycznym arbitralnym uznaniu, że podstawa rozwiązania stosunku pracy z radnym jest pozorna, a zamiar skarżącego ma charakter polityczny. W uzasadnieniu skarżący opisał ponownie stan faktyczny (jak w pismach z 7 i 13 maja 2024 r). Dalej, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 923/18, z 21 grudnia 2021 r. III OSK 4443/21). Jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 1445/17). Art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu (wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2532/17, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2022 r., III SA/Kr 977/21). Organ w żaden sposób nie wykazał by zachodziły podstawy do udzielenia radnemu szczególnej ochrony, wynikającej z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wykonywanie przez pracownika pracy w okresie niezdolności do pracy (zwolnienia lekarskiego) tylko wyjątkowo może nie zostać uznane za uchybienie podstawowemu obowiązkowi pracowniczemu (wyrok SN z 17 maja 2018 r., I PK 72/17). Nie było rolą Rady Miasta rozstrzyganie sporu między pracodawcą, a pracownikiem co do prawdziwości tych okoliczności i ocena zasadności wypowiedzenia stosunku pracy, gdyż należy to do kognicji właściwego sądu pracy, jeżeli powstanie spór dotyczący zasadności rozwiązania stosunku pracy (wyrok NSA z 13 maja 2016 r., II OSK 211/16). Sąd pracy – w przeciwieństwie do rady gminy, dysponuje realnymi instrumentami do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie oceny pracy skarżącego dokonanej przez pracodawcę (wyrok NSA z: 30 lipca 2019 r., II OSK 1714/18 i z 29 września 2020 r., II OSK 1456/20). Na poparcie swoich twierdzeń skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z powołanych w uzasadnieniu dokumentów oraz nagrań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący rozwiązując z radnym stosunek pracy nie dysponował zgodą Rady Miasta. W wyniku głosowania uchwała nie zyskała ustawowej większości, a w rezultacie nie została podjęta. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności uchwały, nie zmieniło faktu, że pracodawca nie posiadał zgody na rozwiązaniu stosunku pracy z radnym. Kwestia ta powinna bowiem podlegać ocenie i rozstrzygnięciu sądu pracy. Organ przyznał, że o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec różne stanowiska, to orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach rozwiązania stosunku pracy jest ugruntowane. Zgodnie z nim art 25 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków, ani kryteriów jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody no rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu (postanowienia SN z 7 października 2020 r., II PK 145/19: oraz wyroki z: 4 lutego 2011 r., II PK 192/10; z 11 grudnia 2007 r., I PK 152/07, z 17 września 2007 r, I PK 36/07). Wypowiedzenie warunków pracy i płacy, skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy bez zgody rady gminy, stanowi naruszanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym postanowienia SN z 11 grudnia 2007 r., I PK 152/07) Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano na swobodę uznania przysługującą radzie gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2020 r., III SA/Wr 514/19). W świetle powyższego organ stwierdził, że działał w granicach prawa. Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. pełnomocniczka organu wyjaśniała, że radny i dyrektor MORD-u współpracowali od lat bezproblemowo, ale po wyborach z 7 kwietnia 2024 r. sytuacja się zmieniła ponieważ w ocenie Rady, radny C. "zmienił barwy partyjne" i to było bezpośrednią, faktyczną przyczyną zwolnienia radnego. Pełnomocniczka przedłożyła również kserokopię wydanego w sprawie wyroku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu i oświadczyła, że wyrok jest nieprawomocny ponieważ apelację złożył od niego powód tj. radny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ rada gminy nie ma podstawy prawnej aby odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie Sądu, tym samym ustawodawca sformułował dwie podstawy prawne do podjęcia uchwały przez organ gminy i majce znaczenie przy kontroli sądu administracyjnego. Po pierwsze rada gminy mogła w ogóle podjąć uchwałę w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym, o ile pracodawca chciał rozwiązać stosunek pracy. Po drugie, odmowa wyrażenia zgody była możliwa, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Kontrola sądów administracyjnych w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wynika z dualizmu przyczyn związanych z rozwiązaniem stosunku pracy radnego. Z jednej bowiem strony warunkiem rozwiązania stosunku pracy z radnym jest uzyskanie zgody organu władzy publicznej jakim jest rada gminy (i uchwała w tym zakresie podlega kontroli sądów administracyjnych); z drugiej – pracodawca musi w sposób uzasadniony (niezależnie od innych formalnych warunków) rozwiązać stosunek pracy – i w tym zakresie rozwiązanie stosunku pracy podlega kontroli sadów powszechnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się więc, że jeżeli stosunki pracy są kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych to stosowne uchwały w tym zakresie podlegają kontroli sądów administracyjnych nawet w sytuacji gdy uchwały te wywołują również skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2017 r., I OSK 800/16; wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r. III SA/Kr 1103/15 oraz wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 1084/13 i powołane w przytoczonych wyrokach orzecznictwo). Przechodząc więc do kontroli zaskarżonej uchwały należy podkreślić, że zasadą jest, że organ władzy publicznej działa tylko na podstawie wyraźnych przepisów prawa. Skoro wyraźny przepis prawa (ww. art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym) stanowi, że odmowa wyrażenia zgody następuje jeżeli "podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu", to nie jest możliwe odmówienie wyrażenia zgody w innych sytuacjach faktycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuję się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., II OSK 847/16; z 24 października 2018 r., II OSK 659/17, z 18 czerwca 2024 r., II OSK 2827/21). W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się również, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II OSK 336/12 oraz A. Wierzbica, Komentarz do art. 25 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. II, Warszawa 2018). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wprawdzie wynika, że rada uznała, iż: "W istocie podstawa rozwiązania stosunku pracy z Radnym jest pozorna, a sam zamiar ma charakter polityczny, wynikający z wyboru Radnego z Komitetu Wyborczego [...] L. H.", ale w praktyce ani z materiałów legislacyjnych, ani też z uzasadnienia uchwały nie wynika, dlaczego wobec zarzutów stricte pracowniczych (niedotrzymywanie ustaleń z bezpośrednim przełożonym co do obowiązku zastępowania go w godzinach pracy; naruszanie dyscypliny pracy, lekceważące podejście do wykonywanej pracy) organ uznał, że przyczyny wskazywane przez pracodawcę są pozorne. Podkreślić należy, że we wniosku szczegółowo zostały opisane zdarzenia, które zostały uznane jako uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy. W praktyce oznaczały one, że dyrektor MORD polecił swojemu zastępcy (radny zatrudniony jako wicedyrektor), aby z uwagi na planowaną nieobecność w siedzibie jednostki (z uwagi na spotkanie służbowe poza siedzibę) zastępował go od godziny 7 rano. Z ustaleń pracodawcy wynikało, że wicedyrektora (tj. radnego) nie było co najmniej do godziny 9,13 kiedy to dyrektor "wykonał telefon do pracownicy Sekretariatu MORD z zapytaniem, czy pracownik jest obecny na stanowisku pracy zgodnie z poleceniem". Podobne okoliczności (niedotrzymane ustalenia w zakresie zastępowania dyrektora podczas jego urlopu) zostały opisane z dodatkowym piśmie z 13 maja 2024 r. Zdaniem Sądu, zasadniczo skoro są to okoliczności dotyczące sposobu wykonywania obowiązków pracowniczych to rada gminy nie miała podstaw do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Dodatkowo, nie poparte zostały jakimkolwiek uzasadnieniem argumenty organu, że skoro dyrektor jednostki nie mógł być obecny w zakładzie pracy, to zarzuty pracodawcy, że mający go zastępować wicedyrektor nie wykonał takiego polecenia – "są pozorne" i w istocie stanowiły przyczyny związane z wykonywaniem funkcji radnego. Błędne jest stanowisko organu, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawione jest swobodnemu uznaniu rady. Uzasadniając swoje stanowisko Organ pominął całkowicie utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, przytoczone wyżej. W szczególności Sąd nie podziela poglądów Sądu Najwyższego prezentowanych w powoływanych w odpowiedzi na skargę wyrokach. Zdaniem orzekającego Sądu – orzecznictwo Sądu Najwyższego nie dostrzegło bowiem fundamentalnej dla porządku prawnego zasady, że akt (tu: uchwała rady gminy) organu władzy publicznej musi mieć zawsze wyraźną podstawę prawną i akt ten musi być podjęty w granicach wyznaczonych przez wyraźny przepis prawa. Co więcej, sąd powszechny nie kontroluje zgodności z prawem aktu administracyjnego jakim jest uchwała w przedmiocie wrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Kognicji sądu powszechnego podlegają natomiast spory dotyczące stosunków cywilnoprawnych, a więc sąd powszechny bada zasadność przesłanek rozwiązania stosunku pracy. Przedmiotem skargi jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego, a więc akt administracji publicznej, podlegający ocenie co do zgodności z prawem, a nie zasadność rozwiązania stosunku pracy. Należy ponownie podkreślić, że uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Nie jest rolą rady rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Do kompetencji organu należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2025 r., III OSK 383/22; z 26 listopada 2021 r., III OSK 4632/21, z 26 września 2018 r., II OSK 2196/17, z 13 maja 2016 r., II OSK 211/16). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), w skrócie: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania w wysokości 300 zł (uiszczony przez skarżącego wpis od skargi) sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.