III SA/Kr 345/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Krystyna Kutzner spr. SWSA Renata Czeluśniak SWSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. skargi D. G. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postanowieniem z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...] odmówił przywrócenia D. G. (dalej: skarżącemu) terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 12 września 2018 r., nr [...]. Organ wskazał, że odwołanie wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało złożone 3 miesiące i 17 dni po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Przytaczając przepisy i poglądy orzecznictwa w zakresie przywrócenia terminu, organ zaznaczył, że skarżący braku winy w uchybieniu terminu upatruje w złym stanie zdrowia, istniejącym od dzieciństwa i stale się nasilającym. Zdaniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skarżący nie udowodnił, że w trakcie biegu terminu nastąpiło takie nasilenie objawów chorobowych, aby uniemożliwiło dokonanie czynności w terminie. Wprawdzie przedłożył dokumentację medyczną, ale dotyczyła ona okresu od 2012 do 2016 r., natomiast brak w niej dokumentów z których wynikałoby, że nie był w stanie złożyć odwołania w terminie. Zdaniem organu nie każda choroba może uzasadniać przywrócenie terminu, a przewlekłe schorzenie, na które cierpi skarżący, samo w sobie nie stanowi przesłanki przywrócenia, bowiem osoba dotknięta takim schorzeniem jest świadoma swojego stanu, nie stanowi on dla niej zaskoczenia. Zachowanie należytej staranności w takim wypadku wyraża się w odpowiednim planowaniu swoich obowiązków, w tym czynności procesowych. Organ zaznaczył też, że odwołanie nie musiało być złożone osobiście przez skarżącego, a przesłania za pośrednictwem poczty mogły dokonać np. osoby najbliższe. D. G. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący podniósł, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu, nie mógł zachować należytej staranności, a przeszkoda nie była zależna od niego i istniała do czasu złożenia wniosku. Podał, że cierpi na chorobę dwubiegunową, nie panuje nad zdrowiem i emocjami, nie miał pojęcia, że biegnie termin. Dopiero gdy korespondencję przejęła jego matka, pomogła mu i wystosowała pismo. Wskazał na zły, pogarszający się stan zdrowia psychicznego, depresję, próbę samobójczą. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zwrócił się o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Po zbadaniu przedłożonych akt sprawy, treści zaskarżonego postanowienia oraz skargi i odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej zapadło przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania i bez ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wobec czego musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, a w myśl art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Zatem w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Łd 586/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2018 r., I SA/Gl 1293/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2017 r., III SA/Lu 344/17). Odwołanie wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało podpisane zarówno przez skarżącego, jak i przez jego matkę, wskazaną jako pełnomocnik. Do pisma dołączono kopię pełnomocnictwa. Pracownik organu ograniczył się do uczynienia adnotacji, że jest to "kserokopia niepotwierdzona za zgodność z oryginałem". Zaskarżone postanowienie doręczono bezpośrednio skarżącemu, z pominięciem zgłoszonego pełnomocnika (matki). Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jeżeli jednak w sprawie zgłosi się osoba w charakterze pełnomocnika, a przedłożone pełnomocnictwo nie jest oryginałem ani odpisem poświadczonym urzędowo, organ administracji publicznej ma obowiązek wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego wniesionego pisma – poprzez przedłożenie dokumentu, odpowiadającego wymogowi z art. 33 § 3 k.p.a. (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2018 r., II SA/Bk 435/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1411/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2017 r., III SA/Wr 173/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r., IV SA/Wa 542/16). Dopiero po bezskutecznym wezwaniu organ ma prawo pominąć zgłoszonego pełnomocnika i prowadzić postępowanie tak, jakby strona działała samodzielnie. W niniejszej sprawie organ nie podjął działań w celu pozyskania oryginału albo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Stanowi to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., tym bardziej że z okoliczności sprawy wynika, że udział pełnomocnika – osoby zdrowej – jest wręcz szczególnie pożądany z uwagi na trudności skarżącego z prawidłowym podejmowaniem czynności procesowych. Również z uwagi na realia sprawy należy uznać, że uchybienie to mogło istotnie wpłynąć na jej wynik. Odnosząc się do kwestii związanych z samym przywróceniem terminu należy zaznaczyć, że bezspornie doszło do uchybienia ustawowego, czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 12 września 2018 r., nr [...]. Skarżący wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak wynika z art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Skuteczność prośby o przywrócenie terminu zależy od wykazania, że strona uchybiła terminowi bez własnej winy. Zasadniczo przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 618/17; z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2369/16; z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 894/17). Gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, przywrócenie terminu nie jest możliwe (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2369/16 i z dnia 15 listopada 2017 r., II OSK 94/17). A contrario - przywrócenie terminu jest możliwe wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła uniknąć nawet przy dołożeniu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 2019 r., II OSK 798/18; z dnia 29 września 2017 r., I OSK 2518/16; z dnia 16 września 2016 r., II OSK 3093/14). Jak wskazuje się w orzecznictwie, ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ winien jedynie ocenić przedstawione przez nią okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno wymagać od organu, by prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminowi przez stronę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., I OSK 553/16). Organ administracji publicznej zasadniczo ma rację twierdząc, że przewlekła choroba sama w sobie nie zawsze będzie stanowić przeszkodę w terminowym dokonaniu czynności, a zatem nie zawsze będzie uzasadniać przywrócenie terminu. Niemniej w przypadku chorób ciężkich, przewlekłych, mogących ze swej natury utrudniać albo wręcz uniemożliwiać normalne funkcjonowanie – a do takich schorzeń należy zaliczyć poważne choroby psychiczne – organy administracji publicznej winny działać szczególnie starannie, wnikliwie i skrupulatnie, aby nie sprzeniewierzyć się zasadzie uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Należy zauważyć, że skoro w sprawie wpadkowej, zainicjowanej prośbą strony o przywrócenie terminu to na owej stronie spoczywa ciężar dowodu i wykazania braku swojej winy, to jednocześnie z tym ciężarem ściśle związane są pewne obowiązki po stronie organu administracji publicznej. Postępowanie wpadkowe, mające na celu weryfikację przesłanek przywrócenia terminu jest postępowaniem wyjaśniającym, zatem stosować się do niego będą przepisy rozdziału 4 Działu II k.p.a. o dowodach. Zatem również w takim, wpadkowym postępowaniu, inicjowanym prośbą zainteresowanego, zastosowanie znajdzie art. 79a § 1 k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1178/18). W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczyć może nie tylko decyzji, ale także postanowień kończących postępowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1260/17), a jako przykład sytuacji, gdy organ winien przed wydaniem postanowienia zawiadomić stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. podaje się m. in. postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2018 r., III SA/Łd 1193/17). Wobec tego należy uznać, że w niniejszej sprawie organ powinien był wskazać skarżącemu, jakie przesłanki przywrócenia terminu jego zdaniem nie zostały wykazane. Jeśli organ uznał, że posiadane przez niego i przedłożone przez stronę dokumenty nie wystarczają do wykazania, że odwołanie nie mogło zostać bez winy skarżącego wniesione w terminie, winien był wyraźnie wskazać to w trybie art. 79a § 1 k.p.a. przed wydaniem rozstrzygnięcia. Brak takiego wskazania powoduje, że zaskarżone postanowienie uznać należy za przedwczesne. Dodatkowo zauważyć należy, że w spornym rozstrzygnięciu organ wskazywał, jakoby wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżący przedłożył dokumentację medyczną, ale dotyczącą okresu od 2012 do 2016 r. Przedłożone Sądowi akta nie zawierają metryki sprawy, co wyraźnie narusza ustawowy wymóg, wynikający z art. 66a k.p.a., dodatkowo nie czynią zadość wymogowi, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. – nie zostały uporządkowane, najprawdopodobniej nie są kompletne. Nie zawierają dokumentów, wyliczonych jako załączniki do odwołania i wniosku o przywrócenie terminu, a mianowicie kopii historii choroby, oceny psychologicznej oraz zaświadczenia poradni profilaktyki i terapii uzależnień. Sąd nie był zatem w stanie zweryfikować prawdziwości twierdzeń organu co do okresu czasu, którego przedłożona dokumentacja dotyczyła. Trzeba jednak zauważyć, że ze względu na charakter sprawy organ administracji publicznej dysponował dokumentacją, w tym medyczną, wytworzoną w toku postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Również te materiały należało ocenić, czego organ nie uczynił. Naruszył tym samym przepis art. 80 k.p.a., nakazujący mu ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane wyżej naruszenia art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem ich stwierdzenie obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skompletuje akta sprawy, w tym dołączy do nich dokumentację, przedłożoną przez skarżącego, a opisaną w treści uchylanego postanowienia. Oceni także dokumenty już znajdujące się w aktach sprawy, a mogące stanowić podstawę ustaleń odnośnie stanu zdrowia skarżącego oraz jego winy w uchybieniu terminu. Jeżeli organ uzna, że brak winy nie został wykazany, wyraźnie wskaże to w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 79a § 1 k.p.a. Wezwie też o przedłożenie oryginału albo urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, jakie skarżący udzielił matce, biorąc pod uwagę w szczególności to, że w sprawie udział pełnomocnika jest pożądany dla zapewnienia stronie możliwości prawidłowej obrony swoich praw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.