III SA/Kr 535/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Tadeusz Wołek Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. wniosku N. K. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi B. A. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 27 marca 2008 r. nr XXII/250/2008 w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową postanawia odmówić dopuszczenia N. K. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi B. A. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 27 marca 2008 r. Nr XXII/250/2008 w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2008 r., Nr 291, poz. 1908), N. K. złożyła w dniu 16 października 2015 r. pismo zatytułowane: "Zgłoszenie udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania" powołując się na treść art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnioskodawczyni napisała, że ostatnio przebywała w Zakopanem w celach wypoczynkowych i nie uiściła opłaty miejscowej, ma więc interes prawny do udziału w tej sprawie na prawach strony. Według art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z art. 33 § 2 cytowanej ustawy udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 33 cyt. ustawy odwołuje się zatem w obydwu ustępach do pojęcia "postępowania administracyjnego". Zgodnie z poglądami orzecznictwa, w świetle art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II OZ 301/09; postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09). Również w literaturze podnosi się, że pojęcie "postępowania administracyjnego" używane jest w pojęciu potocznym jak i w pojęciu prawnym, wskazuje się przy tym, że konsekwencje prawne należy wiązać wyłącznie z pojęciem prawnym postępowania administracyjnego. Pod pojęciem prawnym postępowania administracyjnego rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego Kodeksu postępowania administracyjnego ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postepowania administracyjnego. Na 50-lecie K.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 18-19). Dodatkowo należy zauważyć, że w myśl przepisu art. 5 § 1 k.p.a. "Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "postępowania administracyjnego", należy więc przyjąć, że obejmuje ono niewątpliwie postępowanie unormowane przepisami k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OZ 229/15). W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko uchwale w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Uchwała ta zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 33 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwała w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i ustawy z dnia o podatkach i opłatach lokalnych. (t.j.: Dz.U. z 2006 Nr 121, poz. 844 z późn. zm.), która w art. 17 ust. 5 stanowi, że "Rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową". Nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwałodawcza jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Odrębność postępowania uchwałodawczego dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi B. A. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego (zob. postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., II OZ 903/12, LEX nr 1270347). Ugruntowany jest już pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (tak Naczelny Sądu Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., II OZ 216/12, postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OZ 695/11, postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2011 r., II OZ 362/11 i postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowieniu z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 17/08, LEX 459415; postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II OZ 23/14). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że "uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o ile przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 tej ustawy wskazuje, że podmiot musi wykazać, iż jego interes prawny został naruszony. Nie może zatem przystąpić do sprawy choćby tożsamej przedmiotowo, jeżeli skarga na uchwałę dotyczy naruszenia prawa innej osoby" (postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., I OZ 8/14). Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego (por. postanowienie NSA z 26 maja 2015 r., II OZ 471/15), co nie oznacza, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi, gdyż po spełnieniu warunków określonych w cytowanym przepisie, może wnieść własną skargę na uchwałę w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 maja 2015 r., II OZ 349/15 "termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego w znaczeniu zakreślonym przez art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pojęć prawnych, a użycie w art. 33 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia. Oznacza to, że art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego czy posiada on interes prawny w tej sprawie. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. też postanowienia NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OZ 328/15; z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OZ 345/15; . Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w niniejszej sprawie działając na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.