III SA/Kr 831/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi U. L., Z. L. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia 14 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby kształcenia specjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżących kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 lutego 2013 r. U.L. i Z.L. złożyli do Ośrodka Wczesnej Pomocy Psychologicznej w K. wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego przez ten Ośrodek ich syna [....] . Orzeczeniem nr [....] z dnia 19 lutego 2013 r. zespół orzekający powołany w Ośrodku Wczesnej Pomocy Psychologicznej w K. orzekł brak potrzeby kształcenia specjalnego M.L. urodzonego 1 grudnia 1999 r. w K. , ucznia klasy VI Szkoły Podstawowej nr [....] w K. . W uzasadnieniu zespół orzekający podał, że nie ma podstaw medycznych do zakwalifikowania ucznia do kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność narządu słuchu i wydania odpowiedniego orzeczenia na kolejny etap edukacyjny. Stwierdzony niedosłuch przewodzeniowy ucha prawego w tonach niskich nie daje podstaw do uznania ucznia za osobę niepełnosprawną. Jednocześnie zespół orzekający stwierdził, iż obserwowane problemy dydaktyczne, z dużym prawdopodobieństwem, mają związek ze zdiagnozowaną dysgrafią i dysortografią. W związku z tymi problemami M. może uzyskać pomoc w szkole ogólnodostępnej na podstawie opinii o dostosowaniu warunków i wymagań edukacyjnych dla uczniów ze specyficznymi trudnościami w uczeniu się, która została wydana przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną nr [....] w K. oraz z opieki specjalistycznej udzielonej w samej Poradni. Powyższa decyzja według rozdzielnika miała być doręczona tylko U.L. . Do akt administracyjnych nie został jednak dołączony dowód doręczenia decyzji skarżącej, więc nie wiadomo kiedy i czy w ogóle decyzja ta została doręczona. W odwołaniu(które wpłynęło do organu I instancji w dniu 27 marca 2013 r.) U.L. i Z.L. podnieśli, że syn był objęty kształceniem specjalnym realizowanym w szkole ogólnodostępnej od 2010 r. Od tego czasu sytuacja zdrowotna M. nie uległa zmianie, gdyż nadal "powraca wysiękowe zapalenie uchą w trakcie którego poziom słyszenia jest obniżony". Zdaniem skarżących ich syn "wymaga indywidualnego podejścia w czasie zajęć, kontrolowania poziomu skupienia wykonywania, wspierania w pracy, dodatkowego tłumaczenia zadań, pytań wspierających, pomocniczych". Te potrzeby mogą zostać zaspokojone, wg rodziców chłopca, jedynie w klasie integracyjnej. Ponadto zakwalifikowanie ich syna do grupy uczniów niepełnosprawnych i w konsekwencji kontynuowanie kształcenia w klasie integracyjnej dają możliwości uzyskania dodatkowych zajęć w postaci rewalidacji indywidualnej, a także możliwość pomocy ze strony nauczyciela wspomagającego oraz nauki w mniejszym zespole klasowym. Skarżący uważają, że stan zdrowia syna nie uległ poprawie w stosunku do 2010 r. i dlatego powinien on uzyskać orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Decyzją z dnia 14 maja 2013 r. Nr [....][....] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 71b ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. 0 systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania U.L. i Z.L. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania, powołał treść art. 71 b ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie zespół orzekający nie znalazł podstaw do wydania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność narządu słuchu M.l. W zaświadczeniu lekarskim z dnia 1 lutego 2013 r. dołączonym do wniosku o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lekarz rozpoznał: "Niewielki niedosłuch przewodzeniowy prawostronny. Słuch prawidłowy w uchu lewym. Przebyte stany zapalne uszu". Lekarz zespołu orzekającego, specjalista otolaryngolog, uznał, na podstawie w/w zaświadczenia oraz analizy załączonego audiogramu z dnia 1 lutego 2013 r., że aktualnie nie ma podstaw medycznych do wydania takiego orzeczenia. Problemy ucznia opisane przez rodziców we wniosku o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w odwołaniu oraz opinii pedagoga szkolnego z dnia 15 lutego 2013 r. wynikają z jego dysfunkcji wskazanych w w/w orzeczeniu oraz opinii psychologiczno - pedagogicznej nr [....] z dnia 8 lipca 2010 r. wydanej przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną nr [....] w K. Pomoc psychologiczno -pedagogiczna zorganizowana w rejonowej poradni psychologiczno - pedagogicznej i w szkole pomogą chłopcu osiągać sukcesy w roli ucznia. Tego typu pomoc uczeń uzyska na podstawie opinii psychologiczno - pedagogicznej, która została wydana przez rejonową poradnię psychologiczno - pedagogiczną, a nie orzeczenia. Zdaniem organu odwoławczego zespół orzekający prawidłowo zatem zinterpretował zebrany w sprawie materiał diagnostyczny i podjął uzasadnioną decyzję wydając orzeczenie stwierdzające brak potrzeby kształcenia specjalnego. Przedmiotowa decyzja została wysłana tylko do .U.L. i odebrana przez jej męża w dniu 16 maja 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie U.L. i Z.l. wnieśli o uchylenie w całości decyzji [....] Kuratora Oświaty, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za jej podstawę prawną i faktyczną. Skarżący podnieśli, że co prawda stan zdrowia ich syna uległ poprawie, jednak nie na tyle, by był w stanie poradzić sobie w zwykłej szkole gimnazjalnej. Nie zgodzili się również z twierdzeniem, że obecny stan zdrowia syna wynika z zaburzeń dysortograficzno-dyslektycznych, ponieważ z powodu wady słuchu, nierozpoznanej odpowiednio wcześnie syn jest wycofany i brakuje mu pewności siebie, co powoduje konieczność pomocy przy każdej czynności szkolnej. Dlatego skarżący uważają, że bez pomocy w klasie integracyjnej nie da sobie rady z nauką. W odpowiedzi na skargę [....] Kurator Oświaty w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z tego względu, stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a., wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i orzeczenia organu pierwszej instancji - objętej oceną z mocy art. 135 P.p.s.a. - wykazała, że akty te są wadliwe z przyczyn które Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji muszą zostać uchylone, ponieważ obarczone jest wadami, które na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (podobnie:Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07 dostępne na http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie, ponieważ naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że decyzja organu I instancji została skierowana jedynie do U.L. , pomimo, że wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego przez Ośrodek Wczesnej Pomocy Psychologicznej M.L. złożyli oboje rodzice: U.L. i Z.L. , a więc zarówno U.L. , jak i Z.L. byli stronami postepowania. Ponadto zaskarżona decyzja [....] Kuratora Oświaty została skierowana (wysłana) tylko do U.L. , pomimo, że odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli U.L. i Z.L.. Zatem skarżący Z.L. był pozbawiony możliwości działania w toku postępowania, gdyż nie był prawidłowo informowany o czynnościach podjętych w toku całego postępowania, a tym samym nie mógł skutecznie działać w tym postępowaniu. Żadne decyzje, zarówno podejmowane przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie były wprost kierowane do niego, choć niewątpliwie był on stroną postępowania. Wobec tego skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Okoliczność ta jest przesłanką wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponieważ w rozdzielniku decyzji [....] Kuratora Oświaty widnieje adnotacja, że decyzję otrzymują: U.L. i Z.L. , Sąd wezwał organ o nadesłanie dowodu doręczenia przedmiotowej decyzji dla Z.L. W podpowiedzi pełnomocnik organu poinformował Sąd, że "zgodnie z aktualnie obowiązującymi u operatora pocztowego regulacjami (takich informacji ustnych udzielają pracownicy placówek pocztowych) w przypadku pism, których adresatami są dwie osoby (najczęściej małżonkowie) istnieje możliwość zaadresowania przesyłki poleconej tylko do jednej osoby". Podkreślić należy, że doręczenie decyzji stronie stanowi czynność materialno-techniczną o ogromnej doniosłości, tak z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu (art. 14 § 1 k.p.a.), jak i skutki prawne jakie z tym doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego. W tym zakresie organ administracyjny musi opierać się na przepisach Kodeksu postepowania administracyjnego, a nie ustnych informacjach pracowników poczty. Normy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące doręczenie stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Ich celem jest ochrona obywatela w związku z czym nie mogą być one interpretowane niejako na jego szkodę, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia odwołania (zażalenia) od wydanego przez organ rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/08; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08 – dostępne na http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji lub postanowienia stronie powinna być oceniana indywidualnie. Jak już wcześniej wskazano, w myśl art. 109 § 1 k.p.a. decyzję administracyjną doręcza się stronom postępowania, zgodnie zaś z art. 40 § 1 i 3 k.p.a. pisma doręcza się stronie, przy czym w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Stroną postępowania jest każda osoba fizyczna, której interesu prawnego postępowanie to dotyczy. Każdej z tych osób odrębnie przysługują określone w Kodeksie postępowania administracyjnego uprawnienia. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy interesem prawnym mającym to samo, czy też takie samo źródło legitymuje się więcej niż jedna osoba. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują udziału w postępowaniu podmiotu zbiorowego, choćby podmiot ten mieli tworzyć małżonkowie. W żadnym też razie wspólne podejmowanie czynności przez kilka osób fizycznych - będących stronami postępowania, nie może ograniczyć uprawnień przysługujących każdej z nich z osobna. Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego - jako podmiotu - dokonywana jest czynność doręczenia. Co za tym idzie, doręczanie pism oraz decyzji łącznie współmałżonkom uznać należy za nieprawidłowe. W pełni przy tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrażonym w wyroku z dnia 2 lutego 2000 roku (sygn. akt II SA/Kr 298/00), że: "pogląd jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, uznać należy za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa.". Pogląd taki został wyrażony także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2008r., sygn. akt III SA/Łd 505/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 24/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Adresatem doręczeń jest strona. Nie ma przy tym znaczenia, czy stroną jest osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, a także, czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu. Ponieważ stroną postępowania administracyjnego nie jest małżeństwo jako takie, lecz stronami są małżonkowie, więc pisma należy doręczać każdemu z małżonków. Przesyłka zawierająca decyzję administracyjną, adresowana wspólnie do małżonków, narusza art. 40 k.p.a. Nie może być także uznana za skutecznie doręczoną w żadnym z trybów doręczeń określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także w trybie doręczenia zastępczego przewidzianym w art. 44 k.p.a. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05, LEX nr 196700).Zasadą jest, że sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie, ani też okoliczność czy strona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zaskarżyła decyzję kończąca to postępowanie do sądu administracyjnego. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1220/08, LEX nr 594967, wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351). Dodatkowo podkreślić należy, że organ [....] Kurator Oświaty rozpoznał merytorycznie odwołanie U.L. i Z.L.. , nie badając czy wpłynęło ono w terminie. Ośrodek Wczesnej Pomocy Psychologicznej wydał orzeczenie w dniu 19 lutego 2013 r. Do akt nie zostało dołączone zwrotne poświadczenie doręczania tego orzeczenia U.L. (bo tylko do niej, według rozdzielnika na decyzji zostało ono skierowane), a odwołanie U.L. i Z.L. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 27 marca 2013 r. Przypomnieć zatem należy, że odwołanie musi być wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417-418). Zatem żeby organ mógł ustalić czy odwołanie wpłynęło w terminie musi ustalić najpierw, kiedy strona odebrała decyzję. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 (wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004, w którym stwierdzono, że: "Skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem 14-dniowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej"). W przedmiotowej sprawie z uwagi na brak "zwrotki" nie ma możliwości skontrolowania przez sąd, czy odwołanie stron wpłynęło w terminie, a w konsekwencji czy organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął sprawę merytorycznie czy też powinien wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżących 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, w związku z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności dotyczącą braku skutecznego doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji jak i decyzję organu odwoławczego, a także nieprawidłowe rozpoznanie odwołania przez [....] Kuratora Oświaty, pomimo braku zwrotnego poświadczenia odbioru przez strony decyzji organu pierwszej instancji.