II SA/Łd 1044/18

Dnia 24 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A S.A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Z ustalonego dla potrzeb sprawy stanu faktycznego wynika, iż w dniu 17 lipca 2018r. do organu I instancji wpłynęło, złożone przez inwestora Spółkę A, zgłoszenie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego na okres 180 dni – hali namiotowej, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr 39/8 i 44/2 w A. Starosta [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej jako: ustawa) wniósł sprzeciw wobec określonego zamiaru budowlanego. Organ I instancji po przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, iż przedmiotowa hala namiotowa nie może zostać zaklasyfikowana jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, gdyż jest trwale związana z gruntem. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor, Spółka A, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. Nadto zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 5 ustawy poprzez uznanie, iż hala namiotowa jest budowlą, podczas gdy obiekt ten nie posiada cech budynku, gdyż nie jest trwale związany z gruntem i nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie posiada fundamentów, ani dachu; - art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy poprzez uznanie, iż hala namiotowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 28 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że wybudowanie hali namiotowej wymaga pozwolenia na budowę oraz - art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że zaszły przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zapis art. 28 ust. 1 ustawy organ podkreślił, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy enumeratywnie wskazane są zamierzenia budowlane, które nie wymagają od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę. I tak zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, budowa określona w art. 29 ust. 1 pkt 12, wymaga od inwestora uprzedniego zgłoszenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewoda przypomniał, iż w zgłoszeniu inwestor wskazał, że planowane zamierzenie budowlane wypełnia przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Ze zgłoszenia wynika, iż zamiarem inwestora jest budowa hali namiotowej o stalowej konstrukcji o wymiarach 20 m x 40 m. Wojewoda podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie najważniejszym jest ustalenie, czy zamierzenie określone przez inwestora w zgłoszeniu wypełnia przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z powyższej definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że tym, co odróżnia go od innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo wynikająca z jego charakteru trwałość związania z gruntem. W ocenie organu sam fakt stwierdzenia, że przedmiotowa hala namiotowa jest tymczasowym obiektem budowlanym nie determinuje do uznania, że zamierzenie to wypełnia znamiona przepisu 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, niezbędne jest ustalenie, czy obiekt jest trwale związany z gruntem. Z załączonego do zgłoszenia opisu prac, w wyniku których postawiona zostanie hala namiotowa, wynika, iż jednym z etapów jest "kotwienie hali do podłoża w celu zabezpieczenia jej przed czynnikami zewnętrznymi". Zdaniem organu wskazana konieczność "trwałego związania z gruntem" powoduje, że przedmiotowej hali magazynowej nie można uznać za obiekt budowlany określony w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w badanej sprawie Starosta [...] wydając zaskarżoną decyzję słusznie zastosował przepis określony w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że organ odwoławczy nie podważa, że przedmiotowa hala namiotowa jest tymczasowym obiektem budowlanym określonym w art. 3 ust. 5 ustawy, przy czym budowa nie każdego tymczasowego obiektu budowlanego jest zwolniona z rygoru uzyskania pozwolenia na budowę. Organ dodał, iż przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest konkretne zamierzenie budowlane i na jego ocenę nie mają i nie mogą mieć wpływu inne przedsięwzięcia, które były przedmiotem zgłoszenia przez inwestora W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Spółki A zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że zgłoszenie tymczasowego obiektu budowlanego w postaci hali namiotowej dotyczy obiektu, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na wniesienie przez organ sprzeciwu w sytuacji, kiedy strona w przeszłości wielokrotnie zgłaszała tymczasowy obiekt budowlany w postaci hal namiotowych podobnych do przedmiotowej i kotwiczonych w ten sam sposób i w stosunku do tych zgłoszeń nigdy nie została wydana decyzja o wniesieniu sprzeciwu; 3. art. 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zaistniałego stanu faktycznego oraz brak należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 4. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 3 pkt 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że hala namiotowa jest budowlą, podczas gdy obiekt ten nie posiada cech budynku, tj. nie jest trwale związany z gruntem i nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiada fundamentów ani dachu; 2. art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że hala namiotowa nie jest tymczasowym obiektem budowalnym, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 3. art. 28 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wybudowanie hali namiotowej wymaga pozwolenia na budowę; 4. art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy zgłoszenie nie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Nadto, co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem, w tak zakreślonej kognicji, poddanego kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnianie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż w zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt: II FSK 1665/06 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W następstwie takiej oceny Sąd jako niezasadne ocenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego reguły i obowiązki. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Przechodząc do dalszej kontroli sprecyzować należy, iż istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy w ustalonym stanie faktycznym organ zasadnie stwierdził, iż zaistniały podstawy do złożenia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego na okres 180 dni – hali namiotowej, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr 39/8 i 44/2 w A. – gdyż sporna hala namiotowa jest trwale związana z gruntem, co wykluczyło możliwość jej realizacji w następstwie zgłoszenia. W ocenie Sądu przyznać rację należy organowi. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż organ nie kwestionuje, iż sporna hala namiotowa jest tymczasowym obiektem budowlanym. Przy czym trafnie zauważa, iż jest to tymczasowy obiekt budowlany trwale związany z gruntem, która to cecha wyklucza jego realizację w następstwie zgłoszenia, co wywieść można z zapisów art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Sięgając do wspomnianych przepisów, z art. 3 pkt 5 ustawy wynika, iż tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przywołane wyliczenie ma charakter przykładowy, do tego rodzaju obiektów mogą być zaliczone także inne o analogicznych właściwościach. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, budowa określona w art. 29 ust. 1 pkt 12, wymaga od inwestora uprzedniego zgłoszenia. Dostrzec trzeba, iż o ile przepis art. 3 pkt 5 ustawy definiuje dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych, po pierwsze - obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki i po drugie - obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, o tyle z zapisu art. 29 ust.1 pkt 12 ustawy wynika, iż na skutek zgłoszenia można zrealizować tymczasowy obiekt budowlany, który spełnia oba kryteria, tzn. jest niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu niewątpliwie, jak wynika ze zgłoszenia, przedmiotowa hala namiotowa została przewidziana do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednocześnie Sąd podziela ocenę organu, iż przedmiotowa hala namiotowa jest wprawdzie tymczasowym obiektem budowlanym, lecz z uwagi na trwale związanie z gruntem wykluczona jest jego realizacja na skutek zgłoszenia. W świetle aktualnego jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy obiekt z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa, wymaga trwałego związania z gruntem (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1686/09; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 770/10; z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 920/10; z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1261/15 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z załączonego do zgłoszenia opisu zakresu i sposobu prowadzenia prac montażowych hali namiotowej o konstrukcji stalowej, o wymiarach 20m x 40 m, wynika, iż jednym z etapów jest "kotwienie hali do podłoża w celu zabezpieczenia jej przed czynnikami zewnętrznymi". Podkreślić trzeba, iż opis zakresu i sposobu prowadzenia prac montażowych jest załącznikiem do zgłoszenia, którego zapisy są wiążące dla organu. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż sporny tymczasowy obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem z uwagi na swój rozmiar, cechy konstrukcyjne i opisany cel jakiemu służyć ma kotwienie hali do podłoża, tj. zabezpieczenie przed czynnikami zewnętrznymi. Taki sposób trwałego związania obiektu z gruntem ma mu zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Wobec powyższego podzielić należy stanowisko organu wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa hala namiotowa wymaga dla swej realizacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, gdyż nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Reasumując, skoro obiekt budowlany można zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, o ile nie jest połączony trwale z gruntem, słusznie organ dokonał analizy zgłoszonej inwestycji w tym zakresie. Z powyższych względów wniesiony sprzeciw został prawidłowo oparty przez organ na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie znajdują oparcia w świetle powyższych rozważań Sądu na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i w świetle obwiązujących zapisów ustawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a. M.K.