II SA/Łd 122/22

Dnia 7 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. B.A. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Burmistrza O. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "A" na części działek o nr ew. 544, 545, 546 obręb [...], gm. O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem złożonym dnia 18 sierpnia 2021 r. B Sp. z o.o. z siedzibą w W. (poprzednio w K.) wystąpiła do Burmistrza O. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Z rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej przez Burmistrza O. w dniu [...] r. wynika między innymi, że planowana inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę farmy składającej się z pojedynczych paneli w ilości do 2500 sztuk. Zakres przedsięwzięcia obejmuje ponadto drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastrukturę naziemną i podziemną, związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną kablową niskiego napięcia – na potrzeby dostarczenia energii do stacji transformatorowej, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia – przyłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci, kontenerową stację transformatorowo- kontrolną, inwertery (falowniki), ogrodzenie instalacji, instalację odgromową, inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej. Odnośnie ustalonych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych organ ustalił między innymi, iż nie wyznacza się powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Organ zastrzegł jedynie, że usytuowanie planowanej zabudowy nie może naruszać ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). Planowane przedsięwzięcie, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko(Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego powierzchnia zabudowy oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia będzie mniejsza niż 1 ha, również w przypadku zsumowania z powierzchnią zabudowy projektowanej farmy fotowoltaicznej "A" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znak: [...]. Ponadto jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji Burmistrz O. uznał, iż planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) w konsekwencji czego do ustalenia warunków zabudowy nie znajdują zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 -2 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem wspólne odwołanie wnieśli M. D., G.N., Z.S., P. w. i M. W. – uznani przez organ I instancji za strony prowadzonego postępowania. W odwołaniu podnieśli, że budowa farmy fotowoltaicznej spowoduje obniżenie wartości ich nieruchomości, popsuje urok i estetykę tego miejsca. Wskazali, że inwestycja powinna znajdować się w oddaleniu od budynków oraz na nieużytkach. M. D.wskazała ponadto na uciążliwość farmy fotowoltaicznej poprzez emitowanie hałasu oraz oddziaływanie pola elektromagnetycznego na układ nerwowy, sercowo-naczyniowy oraz odpornościowy ludzi. Odwołujący się podkreślili, że wnoszą wspólnie sprzeciw wobec budowy elektrowni fotowoltaicznej w bezpośrednim sąsiedztwie ich działek. Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Burmistrza O. z dnia [...] listopada 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na podstawy materialnoprawne jej wydania. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się słuszności ani celowości planowanego przedsięwzięcia. Brak zgody odwołujących się na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Decyzja ta ma na celu udzielenie informacji stronie wnioskującej, czy planowane przez nią przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Przy czym nawet uzyskanie tego rozstrzygnięcia dla danej inwestycji nie jest równoznaczne z jej realizacją, gdyż decyzja w tym przedmiocie nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia jakichkolwiek robót. Poprzez jej wydanie nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób, gdyż zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. treść podejmowanej decyzji musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich, z tym zastrzeżeniem, że ochrona ta może mieć miejsce tylko w zakresie kwestii pozostających poza kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Może zatem dotyczyć tylko tych zagadnień, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p. Dalej Kolegium wskazało, iż bezspornym pozostaje, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a samo przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Tym samym ustalenie jego lokalizacji wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w ocenie organu odwoławczego wydana w tym przedmiocie decyzja organu I instancji podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa w zakresie: - wydania decyzji pomimo niekompletności wniosku inwestora z dnia 17 sierpnia 2021 r. (złożonego w dniu 18 sierpnia 2021 r.) polegającej na braku pełnego przedstawienia w formie opisowej i graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i przeznaczenia obiektów budowlanych; we wniosku powinny znaleźć się charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; - nieprzeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny, co do konieczności uzyskania przez inwestora dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia; - ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działek objętych wnioskiem bez wskazania szczególnych uwarunkowań dla takiego rozstrzygnięcia; - nieprzeprowadzenia oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisów u.o.ź.e. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 u.p.z.p. regulujących władztwo planistyczne gminy w zakresie rozmieszczania urządzeń fotowoltaicznych, a co za tym idzie możliwości zastosowania w sprawie regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; - braku precyzyjnego wskazania w decyzji poszczególnych elementów projektowanej elektrowni fotowoltaicznej i ich parametrów. W ocenie Kolegium zarówno charakter wskazanych wyżej naruszeń, jak i zakres podlegającego uzupełnieniu materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku inwestora, uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprzeciwie z dnia [...] r. wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "B Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w celu realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia inwestor był zobligowany do przedłożenia informacji jaka jest powierzchnia stołów w ilu rzędach będą one umiejscowione, jaką powierzchnię będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione – podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika aby takie obowiązki ciążyły na inwestorze, co ewidentnie uwzględnia choćby treść nowego formularza na którym znajduje się wniosek o ustalenie warunków zabudowy; - art. 7a § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania spornej inwestycji na niekorzyść inwestora w sytuacji braku legalnego obligu wskazującego na konieczność uzupełnienia danych inwestycji tj. jaka jest powierzchnia stołów w ilu rzędach będą one umiejscowione, jaką powierzchnię będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione, a tym samym oczywiste naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu stron i wydanie decyzji uchylającej decyzję ustalającą przez SKO; - art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając sprzeciw spółka odwołała się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części nieruchomości. Spółka odwołała się także do prawodawstwa Unii Europejskiej oraz orzecznictwa dawnego Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wskazującego, że organu administracji państwowej są zobowiązane interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi niewątpliwie są instalacje fotowoltaiczne. Ponadto w ocenie spółki wskazane przez nią we wniosku dane były wystarczające dla identyfikacji planowanej inwestycji i umożliwiały wydanie prawidłowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło i jego oddalenie. Kolegium wskazało, że art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia, co nie ma miejsca w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Wskazało też, że niezasadne jest powoływanie się na rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462), gdyż nie ma ono zastosowania w sprawie. Organ odniósł się również do zarzutów błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że teren inwestycji musi być rozumiany jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, że znane są mu orzeczenia prezentujące odmienne stanowisko, jednakże Kolegium nie podziela tego poglądu a wyodrębnienie terenu, na którym planowana jest inwestycja nie może ograniczać się jedynie do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora. Kolegium wskazało także, iż w zakresie osiągnięcia określonych standardów dotyczących stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni, jednakże planowana inwestycja musi być przede wszystkim zgodna z art. 61 ust.1. u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu B Sp. z o.o. z siedzibą w W. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. uchylającą decyzję Burmistrza O. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "A" na części działek o nr ew. 544, 545, 546 obręb [...], gm. O. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co już wcześniej wskazano, jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne niemogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw spółki uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.)- dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p. Obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa przepis art. 54 u.p.z.p. zaliczając do nich: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do stawianych przez organ odwoławczy zarzutów dotyczących niekompletności wniosku skarżącej spółki, braku przeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny, co do konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedmiotowej inwestycji oraz nieustalenia w decyzji organu I instancji parametrów farmy fotowoltaicznej. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Określone w przywołanym wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c ustawy obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają na celu umożliwienie organowi rozpatrującemu wniosek dokonanie prawidłowej oceny charakterystyki inwestycji z punktu widzenia ewentualnej możliwości jej zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena w powyższym zakresie jest niezbędna nie tylko ze względu na treść przywołanego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., ale także z uwagi na brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. : Dz.U. z 2021 r. poz. 247), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak słusznie zauważa Kolegium, na organie lokalizacyjnym ciąży obowiązek ustalenia, czy wnioskowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ zobowiązany jest do dokonania samodzielnej oceny w tym zakresie (por. wyrok WSA w W. z dnia 20 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 736/16) Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) - dalej: rozporządzenie z 2019 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. W niniejszej sprawie przedmiotem złożonego przez spółkę wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Do przeprowadzenia przez organ lokalizacyjny prawidłowej oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, niezbędnym było przedstawienie we wniosku, pełnych i kompletnych danych, odnoszących się do urządzeń i infrastruktury składających się na całość przedsięwzięcia. Co do zasady inwestor powinien określić we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, wyznaczyć granice terenu całej inwestycji oraz zaznaczyć cały obszar oddziaływania tej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., II OSK 2306/19, LEX nr 3180022). Obligatoryjnie wniosek powinien składać się z części graficznej oraz z części opisowej. Część graficzna ma przedstawiać granice terenu objętego wnioskiem. Musi ona zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Mapy muszą być w odpowiedniej skali, tj. 1:500 lub 1:1000, zaś w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Część opisowa wniosku powinna zawierać charakterystykę inwestycji, która ma obejmować trzy grupy zagadnień. Po pierwsze, w charakterystyce niniejszej należy określić potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowanie na wodę, energię, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów. Po wtóre, opis powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Wymagane dane należy przedstawić w formie opisowej i graficznej. W części opisowej wniosku należy określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne. Kolegium zaliczyło do nich, poza liczbą i łączną mocą paneli, moc i powierzchnię jednostkową paneli, liczbę planowanych stołów i rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, jaką powierzchnię zajmą stoły, w jakim systemie będą umiejscowione, jaką powierzchnię zajmie dojazd, plac manewrowy, miejsce postojowe, jakie są parametry kontenerowej stacji transformatorowej. Parametrów tych zabrakło we wniosku skarżącego złożonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa także planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej. Skarżący wskazuje w nim jedynie, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,49 ha, podając jednocześnie, że dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego a załączona koncepcja ma charakter poglądowy. W konsekwencji powyższych braków wniosku za uzasadnione uznać należy stanowisko Kolegium, co do tego, że wniosek złożony przez skarżącego był niekompletny w tym znaczeniu, że nie spełniał wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zasadnie także wskazuje Kolegium, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jest ona bowiem instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno - budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 listopada 2017 r., II SA/Łd 549/17, LEX nr 2415141) Organ odwoławczy trafnie wskazuje na nieprzeprowadzenie przez organ I instancji samodzielnej oceny odnośnie konieczności uprzedniego uzyskania przez spółkę decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Z mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. To czy dana inwestycja wymaga uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej wymaga oceny, przy czym ocena tego rodzaju kwalifikacji prawnej ma czysto materialnoprawny charakter i winna być dokonana przez planistyczny uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., II OSK 917/21, LEX nr 3198490). Organ nie może opierać się na samym tylko oświadczeniu inwestora dotyczącym oddziaływania inwestycji na środowisko, lecz powinien dokonać własnych ustaleń co do kwalifikacji danej inwestycji w kontekście obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe wskazuje na niezasadność podnoszonego w sprzeciwie zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w celu realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia inwestor był zobligowany do przedłożenia informacji jaka jest powierzchnia stołów w ilu rzędach będą one umiejscowione, jaką powierzchnię będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika aby takie obowiązki ciążyły na inwestorze. Nietrafne było odwołanie się w sprzeciwie do treści rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462). Rozporządzenie to zostało bowiem wydane na podstawie przepisu dodanego ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wszedł w życie 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 4 ww. ustawy do spraw wydania warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do tego dnia stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Zasadnie także wskazało Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw, że art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia, co nie ma miejsca w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać także należy stanowisko organu odwoławczego, co do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust.1 i ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Ponadto, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW - po dniu 30 października 2020 r. na mocy zmiany dokonanej przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. 2021 r. poz. 1873) zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 października 2021 r.), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W ocenie Sądu dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. niezbędna jest ocena wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) z uwzględnieniem powołanych wyżej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Natomiast w przypadku ustalenia braku możliwości zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do instalacji odnawialnego źródła energii, niezbędnym jest zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania zostały przez organ I instancji pominięte, w następstwie czego uznać należy, że organ ten przedwcześnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Odnośnie podnoszonego przez organ odwoławczy zarzutu ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działek ewidencyjnych objętych wnioskiem skarżącej spółki wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów sądów administracyjnych interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna", w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez skarżącą spółkę z wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., jak i w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Przy czym wymaga to odpowiedniego uzasadnienia organu (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugi z poglądów przyjmuje zaś, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie podziela pierwszy z przedstawionych powyżej poglądów odnośnie wykładni przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku tj. 18 sierpnia 2021 r., dopuszczający objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych. W niniejszej sprawie należy jednakże wskazać na szczególne uwarunkowania polegające na tym, że organowi I instancji znana była urzędu okoliczność, że skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej "M. A", zlokalizowanej na części działek 544,545,546, obręb [...], gm. O., tj. na tych samych działkach, których dotyczy wniosek skarżącego w niniejszej sprawie. Organ dał temu wyraz w treści decyzji wskazując w punkcie 2 ppkt 2, że powierzchnia zabudowy będzie mniejsza niż 1 ha, również w przypadku zsumowania z powierzchnią zabudowy projektowanej farmy fotowoltaicznej "M. A" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znak: [...]. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie należy zważyć jej szczególny charakter wyrażający się w odrębnym rozpatrywaniu przez organ wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci farm fotowoltaicznych zlokalizowanych na tych samych działkach ewidencyjnych. Organ nie dokonał ustaleń w tym zakresie odnośnie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wpływu na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., II OSK 536/15, LEX nr 2065799). Wskazać należy też na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w przywołanym powyżej wyroku z dnia 16 października 2020 r. (II OSK 2306/19), że inwestor powinien określić we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, wyznaczyć granice terenu całej inwestycji oraz zaznaczyć cały obszar oddziaływania tej inwestycji. Milczące przyjęcie przez organ I instancji dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, bez postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, było w ocenie Sądu nieuzasadnione w realiach niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut podnoszony w sprzeciwie odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię. W związku z powyższym Sąd uznał, że spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. dc