II SA/Łd 301/15

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania - oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 i art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. S. reprezentowanego przez radcę prawnego P. S. na postanowienie Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasta Ł. prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz J. S. oraz prawa własności budynku na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, obręb [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr 254/2 o powierzchni 554 m2. W dniu 2 stycznia 2015 r. J. S. reprezentowany przez radcę prawnego P. S. złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia na rzecz Miasta Ł. prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności budynku na działce nr 254/2 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku J. S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. S. reprezentowany przez pełnomocnika podnosząc, że postępowanie powinno zostać zawieszone. Wspomnianym wyżej postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 134 i art. 141 § 1 k.p.a. wywodząc, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenie postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Istotą nowelizacji przepisu art. 101 § 3 k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe należało na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S. reprezentowany przez radcę prawnego P. S. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, w której zażalenie powinno być uznane za dopuszczalne i rozpoznane merytorycznie, 2. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, które prawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie powinny doprowadzić do uchylenia przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia i zawieszenia postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W przekonaniu sądu zaskarżone postanowienie Wojewody [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia J. S. na postanowienie Starosty [...] nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W tej sprawie istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy - jak twierdzi strona skarżąca - postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, czy też - jak twierdzi organ - rzeczone postanowienie jest niezaskarżalne. Stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Na gruncie przywołanej normy prawnej w judykaturze sądów administracyjnych ugruntował się jednolity pogląd, który tutejszy sąd w pełni podziela, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12 – Lex nr 1497938, 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13 – Lex nr 1486961, 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2507/12 – Lex nr 1497937, 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1993/12 – Lex nr 1450845, 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 – Lex nr 1356312, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12 – Lex nr 1370497, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2389/13 – Lex nr 1476571, z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1388/13 – Lex nr 1407323 i z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2102/12 – Lex nr 1411199). Wyjaśnić trzeba, że obecne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. jest konsekwencją nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Ta zmiana stanu prawnego, wobec istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, spowodowała potrzebę ponownej wykładni art. 101 § 3 k.p.a., co też Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach kilkakrotnie już uczynił. Motywując wyrok z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2507/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Według NSA istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje przedstawioną wyżej wykładnię aktualnego brzmienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. zawartą we wskazanych orzeczeniach i stoi na stanowisku, że w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać trzeba, że tutejszemu sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych, w tym i tutejszego sądu, prezentujące przeciwne stanowisko w tej kwestii, na które powołał się w skardze pełnomocnik skarżącego. Zatem, skoro w realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda [...] trafnie stwierdził, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne zażaleniem, to w przypadku wniesienia takiego zażalenia przez J. S. na postanowienie Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], zobligowany był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W rozumieniu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei w myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia. Taka zaś sytuacja niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym miała niewątpliwie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 134 k.p.a., poprzez użyty w nim zwrot o charakterze imperatywnym "stwierdza", nie pozostawia organowi odwoławczemu możliwości wyboru rozstrzygnięcia, obligując go tym samym do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia w każdym przypadku wniesienia przez stronę zażalenia na niezaskarżalne postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...], wbrew zarzutom skargi, nie narusza więc przepisów obowiązującego prawa, co obliguje sąd do oddalenia skargi. O powyższym sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ms