II SA/Wa 2389/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego P. R. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2013 r. l.dz. [...] Komendant Rejonowy Policji [...] poinformował P. R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.). Ponadto rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] P. R. został zawieszony na podstawie art. 39 ust 1 ustawy o Policji w czynnościach służbowych od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] października 2013 r., natomiast rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2013 r. przedłużono okres zawieszenia wymienionego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W dniu [...] października 2013 r. ustanowiony przez stronę pełnomocnik wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w oparciu o dyspozycję przepisu art. 42 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 Kodeksu postępowania karnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Komendant Rejonowy Policji [...], działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 w zw. z 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 – ze zm.) wydał postanowienie nr [...], którym odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby P. R.. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, organ podał art. 98 § 1 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jednocześnie zauważył, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu a nie na żądanie strony, zatem nie posiada ona uprawnienia do skutecznego wnoszenia o zawieszenie postępowania. Ponadto wskazano, że do zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1990 r. o Policji nie jest wymagana przesłanka prawomocnego wyroku sądu skazującego za popełnienie zarzucanego funkcjonariuszowi przestępstwa. Na postanowienie to pełnomocnik strony wniósł zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Powołał się przy tym na treść art. 98 ust. 1 k.p.a., podkreślając zawartą w nim przesłankę występowania zagrożenia dla interesu społecznego i zaznaczył, że organ w niniejszej sprawie w żaden sposób nie zbadał, czy takie zagrożenie występuje. Dodatkowo wskazał, że z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.k. wynika, że organ administracji ma wręcz obowiązek zawiesić postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydania decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez Sąd, a w niniejszej sprawie dotychczas nie zapadł jeszcze żaden wyrok. W odpowiedzi na powyższe zażalenie, Komendant [...] Policji wydał w dniu [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Organ II instancji w całości zgodził się ze wskazaną w zaskarżonym postanowieniu argumentacją. Jednocześnie wskazał na bezzasadność powoływanego przez pełnomocnika strony naruszenia art. 98 § 1 k.p.a., poprzez niezbadanie przesłanki zagrożenia dla interesu publicznego i stwierdził, że badanie tej przesłanki może nastąpić jedynie w przypadku, gdy to strona wnosi o zawieszenie postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie strona nie mogła skutecznie wnieść o zawieszenie postępowania, albowiem nie zostało ono przez nią wszczęte, co również jest wymogiem zawartym w treści art. 98 § 1 k.p.a. Podobnie bezzasadnym zarzutem był w ocenie Komendanta [...] Policji zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ten przepis bowiem statuuje przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, których wystąpienie organ zobowiązany jest kontrolować we własnym zakresie na każdym etapie postępowania. Ponadto organ II instancji podzielił zdanie Komendanta Rejonowego Policji, iż przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie uzależnia w żaden sposób postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego i wydania prawomocnego wyroku sądowego, a zasada domniemania niewinności nie ma przełożenia na działania organów administracji w postępowaniu dotyczącym zwolnienia ze służby. Mając zaś na uwadze określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, podkreślono, że instytucja zawieszenia postępowania powinna być stosowa a w wyjątkowych, uzasadnionych sytuacjach. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik P. R. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowieni go poprzedzającego. Organowi administracji zarzucono naruszenie: – art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady domniemania niewinności, co spowodowało jednocześnie pogwałcenie procesowego prawa administracyjnego i prawa materialnego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: – art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wyrażającą się w bezzasadnym przyjęciu, iż wydanie prawomocnego wyroku w sprawie karnej nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji administracyjnej; – art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezzasadnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji nie jest w żaden sposób uzależnione od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego; – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie, czy skarżący jest winny popełnienia zarzucanych mu czynów. Uzasadniając skargę, pełnomocnik duży nacisk położył na naruszenie przez organy administracji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że uprzednie zakończenie postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu nie ma wpływu na postępowanie administracyjne prowadzone w kwestii jego zwolnienia ze służby. Zdaniem strony skarżącej, powyższa kwestia stanowi zagadnienie wstępne, bez którego nie sposób prawidłowo rozstrzygnąć o konieczności – lub jej braku – zwolnienia skarżącego. Organy administracji przyjęły natomiast winę P. R. w popełnieniu zarzucanych mu czynów, czym naruszyły obowiązująca w polskim systemie prawnym zasadę domniemania niewinności, wedle której każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Organom zarzucono również koncentrowanie się na zasadzie szybkości postępowania, zapominając o innej wyrażonej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadzie prawdy obiektywnej. W powiązaniu z tym zarzutem postaje również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie winy skarżącego, co nie leży w kompetencjach organów administracji. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podniesione w skardze przez stronę. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wskazać należy, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zawierał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie", która pozostaje nadal aktualna. Warto zaznaczyć, że przed ww. nowelizacją rzeczony przepis stwierdzał, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak zauważa się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji Kodeku postępowania administracyjnego, aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2296/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m. in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uznaje się za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a., strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. o sygn. akt II OZ 856/08, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009 r., nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08, publ. LEX nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II OZ 407/10, publ. LEX nr 663658). Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 2148/11, dostępne pod adresem: publ. http://orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 kpa (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1134/13 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi zatem wątpliwości orzecznictwa, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 466/11, publ. LEX nr 1122843; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 630/12; LEX nr 1235827; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, w świetle art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Wydane zatem na skutek takiego niedopuszczalnego zażalenia postanowienie jest obarczone wadą nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej. Powyższa konstatacja ma pełne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Na postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] [...] października 2013 r. Nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji nie przysługiwało P. R. zażalenie. Postanowienie to zostało bowiem wydane już po wejściu w życie omówionej wcześniej nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. Organ II instancji błędnie zatem przyjął zażalenie skarżącego do rozpoznania i w konsekwencji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2013 r., bowiem obowiązany był, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 w związku z art. 101 § 3 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Tym samym, jak była mowa, zaskarżone postanowienie Komendanta [...] Policji jest obarczone wadą nieważności, a jako takie – wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym miejscu należy rozważyć, czy na postanowienie obarczone wadą nieważności, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem bez podstawy prawnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy też powinna ona podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie należące do kategorii tych, na które – jak wyżej wyjaśniono – nie przysługuje zażalenie. Biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy – z woli ustawodawcy, w tym konstytucyjnego – szeroko wykładać zakres kognicji sądów administracyjnych, tak aby zrealizować skutecznie prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniać zasady Państwa praworządnego (art. 2 ustawy zasadniczej), przez kompleksową, holistyczną, skuteczną kontrolę administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że niezgodne z zasadą Państwa prawnego jest odrzucenie przez sąd administracyjny wniesionej prawidłowo skargi na akt administracyjny, które skutkowałoby utrzymaniem w obrocie prawnym aktu nieważnego, wydanego bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie, wnioskując a minori ad maius z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skonstatować należy, że skoro skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane przez organ na skutek zażalenia, które stronie przysługuje, to tym bardziej skarga ta jest dopuszczalna na postanowienia wydane w drugiej instancji na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem skrajnie wadliwe – pozbawione podstawy prawnej, co jest wyróżnioną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 k.p.a. przyczyną ich nieważności. Sąd administracyjny, którego rolą ustrojową jest stanie na straży praworządności i sprawiedliwości, pozostaje zatem zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia skargi na taki akt, a następnie wyeliminowania go z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.