II SA/Wa 2102/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego I. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący I. K. wnosząc odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenie na broń palną myśliwską, wystąpił jednocześnie z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach karnych jego dotyczących o sygn. akt [...] i [...]. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 oraz art. 101 i art. 268a k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu podał powołując się na treść art. 97 § 1, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia wymienione w trzech pierwszych punktach, zatem skupiono się na pkt 4, tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Waloru zagadnienia wstępnego nie ma zaś kwestia rozstrzygnięcia postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach karnych o sygn. akt [...] i [...] dotyczących skarżącego, bowiem w obrocie prawnym znajdują się dwa prawomocne wyroki skazujące go za popełnienie przestępstw z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane i z art. 91 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co wypełnia znamiona dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a) ustawy o broni i amunicji, gdyż w świetle prawomocnych skazań za przestępstwo umyślne organ Policji jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę co do istoty decyzją administracyjną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a) tej ustawy. Zgodnie bowiem z jej art. 18 ust. 1 pkt 2, właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano, należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 – 6. Natomiast z treści pkt 6 lit. a) wskazanego przepisu wprost wynika, że ustawodawca sam rozstrzygnął, iż osoba skazana za przestępstwo umyślne pozwolenia na broń posiadać nie może. Do oceny, czy w danej sprawie istnieje przesłanka do cofnięcia pozwolenia na broń wystarczy zatem ustalenie przez organ Policji, że osoba posiadająca pozwolenie na broń lub o nie się ubiegająca, jest skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a) ustawy. W przedmiotowej sprawie nie istniała zatem ani przed organem I instancji w dacie wydania przez ten organ decyzji, ani przed organem II instancji przeszkoda w zastosowaniu przepisów prawa materialnego, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prawa procesowego. Nie jest też możliwe zawieszenie postępowania w myśl art. 98 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z jego brzmieniem, organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ponieważ postępowanie administracyjne toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony, nie jest spełniony jeden z warunków tego przepisu, dla którego zastosowania ustawodawca wymaga łącznego wystąpienia ich wszystkich. W postanowieniu pouczono również skarżącego o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku z dnia 13 września 2012 r. do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w przedmiocie przesłanek warunkujących obligatoryjne i fakultatywne zawieszenie postępowania, II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych strony, dotyczących zasadności zawieszenia postępowania i nie wydanie w tym zakresie stosownego postanowienia, III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, iż nie jest zagadnieniem wstępnym rozstrzygnięcie postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach karnych o sygn. akt [...] i [...], IV. naruszenie art. 98 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż wniosek strony o zawieszenie postępowania nie wszczyna nowego postępowania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 98 i art. 97 § 1, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2012 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację w nim zawartą – podał, że zaskarżone postanowienie nie kończy sprawy merytorycznie, a jest jedynie formalną, "wpadkową" czynnością organu umożliwiającą jej merytoryczne rozpatrzenie. Postanowienie to dotyczy zatem kwestii nadania postępowaniu dalszego biegu i nie jest w żadnym razie orzeczeniem dotyczącym istoty sprawy. Decyzja merytoryczna, kończąca postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia, jeszcze nie zapadła. I argumenty oraz żądania skarżącego nie mogą zostać rozpatrzone przez organ na tym etapie postępowania administracyjnego, gdyż odnoszą się do istoty sprawy dotychczas nie zakończonej i zostaną natomiast uwzględnione podczas rozpatrywania zasadności cofnięcia stronie pozwolenia na broń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący I. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie go od kosztów sądowych w całości i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w przedmiocie przesłanek warunkujących obligatoryjne i fakultatywne zawieszenie postępowania, II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych strony, dotyczących zasadności zawieszenia postępowania i nie wydanie w tym zakresie stosownego postanowienia, III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, iż nie jest zagadnieniem wstępnym rozstrzygnięcie postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach karnych o sygn. akt [...] i [...], IV. naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż wniosek strony o zawieszenie postępowania nie wszczyna nowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podnosi skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W rozpoznawanej sprawie tymczasem, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, przy czym przed nowelizacją jego brzmienie sprowadzało się do treści, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Jak stwierdza się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji, aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12) gdzie wyjaśniono m.in. że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia należy doszukiwać się w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Postępowanie administracyjne co do zasady powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Dodać również należy, jeśli chodzi o cel nowelizacji art. 103 § 3 k.p.a., że do porządku prawnego wprowadzono ponadto nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i cel ten został również "potwierdzony" nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Zatem powyższa konkluzja jest – zdaniem Sądu – zasadna, bowiem trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Dodać należy ponadto, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem zgodnie z treścią art. 142 k.p.a., wskazane wyżej rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Ponadto na takie właśnie przyczyny wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987) i ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowo – administracyjnej, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 194 § 1 pkt 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (vide np.: postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08 i z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10). Wskazać ponadto należy, że przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11). Również orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych prezentuje zbieżny z powyższym pogląd (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1134/13). Zatem nie budzi wątpliwości w judykaturze, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13). Innymi słowy mówiąc, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle art. 101 § 3 k.p.a., jest niedopuszczalne, a w konsekwencji wydane na skutek takiego niedopuszczalnego zażalenia postanowienie jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 144 kpa, jako wydane bez podstawy prawnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (wbrew zawartemu w nim pouczeniu), bowiem powyższe postanowienie zostało wydane już po wejściu w życie omówionej wcześniej nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., a w konsekwencji Komendant Główny Policji błędnie przyjął ów wniosek skarżącego do ponownego rozpatrzenia i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Tymczasem winien był stwierdzić – na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. – niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zaś tego nie uczynił, to zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą nieważności i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego rozważyć należy, czy na postanowienie obarczone wadą nieważności, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem bez podstawy prawnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy też powinna ona podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie należące do kategorii tych, na które – jak wyżej wyjaśniono – nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 i art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy – z woli ustawodawcy, w tym konstytucyjnego – szeroko wykładać zakres kognicji sądów administracyjnych, tak aby zrealizować skutecznie prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniać zasady państwa praworządnego (art. 2), przez kompleksową, holistyczną, skuteczną kontrolę administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że – co należy szczególnie podkreślić – niezgodne z zasadą państwa prawnego byłoby odrzucenie przez sąd administracyjny wniesionej prawidłowo skargi na akt administracyjny, co w konsekwencji skutkowałoby utrzymaniem w obrocie prawnym aktu nieważnego, wydanego bez podstawy prawnej. Wobec powyższego na zasadzie a minori ad maius z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że skoro skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane przez organ na skutek zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), które stronie przysługuje, to tym bardziej skarga ta jest dopuszczalna na postanowienia wydane w drugiej instancji na skutek niedopuszczalnego zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a zatem skrajnie wadliwe – pozbawione podstawy prawnej, co jest wyróżnioną przez ustawodawcę przyczyną ich nieważności. Zatem sąd administracyjny, którego rolą ustrojową jest stanie na straży praworządności i sprawiedliwości, pozostaje zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia skargi na taki akt, a następnie wyeliminowania go z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, należało orzec jak w sentencji wyroku.