II SA/Łd 500/19

Dnia 18 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 roku sprawy ze sprzeciwu R. W., A. D. i M. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. W., A. D. i M. D. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał W dniu 23 marca 2017 r. na wniosek R. W., A. D. i M. D., reprezentowanych przez radcę prawnego M. T., przed Starostą [...], wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. A 27, w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 268/1 o pow. 0,3881ha, obręb [...] P., na skutek decyzji Urzędu Gminy w P. z dnia [...] r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Ł. - Teren w Ł. na czasowe zajęcie nieruchomości położonych we wsiach: R., S., P., P., K., gm. P. celem dokonania przebudowy linii 110 kV P. - Ł. oraz decyzji z dnia [...] r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Ł. - Teren w Ł. na przeprowadzenie linii energetycznej napowietrznej 110 kV w relacji P. - Ł. przez nieruchomości wymienionych w decyzji osób. Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. radca prawny M. T. rozszerzył wniosek o ustalenie odszkodowania również za nieruchomość położoną w P. przy ul. A 33-35, w gminie P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 265 o pow. 0,7845 ha, obręb [...] P.. Organ I instancji ustalił, iż decyzją znak: [...] z dnia [...] r. Naczelnik Gminy w P., działając na podstawie art. 35, 36 i 42 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 poz. 64 z 1974 r.), zezwolił Zakładowi Energetycznemu Ł. - Teren w Ł. na czasowe zajęcie nieruchomości położonych we wsiach: R., S., P., P., K. gm. P. i oznaczonych numerami działek wykazanymi w projekcie technicznym Nr [...] z 1983 r., celem dokonania przebudowy linii 110 kV P. - Ł. Na trasie przebudowy w/w linii energetycznej 110 kV P. - Ł., zgodnie z numerami działek wykazanymi w projekcie technicznym Nr [...] z 1983 r., znajdowały się m.in. nieruchomości położone we wsi P., gminie P., oznaczone jako: działka nr 350/2 oraz jako działki nr 347/3 i 346/1. Zgodnie z zaświadczeniem Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. z dnia 13 lipca 2017 r. dawna działka nr 350/2 odpowiada obecnej działce nr 268/1 o pow. 0,3881 ha, położonej w gminie P., obręb P., natomiast dawne działki nr 347/3 i 346/1 odpowiadają obecnej działce nr 265 o pow. 0,7845 ha, położonej w gminie P., obręb P. Organ I instancji stwierdził, iż decyzja z dnia [...] r. znak: [...] nie odnosiła się do nieruchomości położonej w P. przy ul. A 27, w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 268/1 o pow. 0,3881 ha, obręb [...] P., jak również nie odnosiła się do nieruchomości położonej w P. przy ul. A 33-35, w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 265 o pow. 0,7845 ha, obręb [...] P.. W dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w P. znak: [...] z dnia [...] r. aktualna działka nr 268/1 (dawna działka nr 350/2) położona w gminie P., obręb P. stanowiła własność J. B., co potwierdza akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia 3 października 1991 r. - umowa zamiany, na mocy której J. B. przeniósł na R. W. własność w/w nieruchomości. Na mocy aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 26 września 1997 r. (umowa sprzedaży) R. W. udział stanowiący 1/4 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 268/1, położonej w gminie P., obręb [...] P. sprzedał A. i M. małżonkom D. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), orzekł m.in. o: 1) odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. A 27, w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 268/1 o pow. 0,3881 ha, obręb [...] P., 2) ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 28 916,00 zł z tytułu ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. A 33-35, w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 265 o pow. 0,7845 ha, obręb [...] P., w tym: - z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji infrastruktury w kwocie 26 829,00 zł, - z tytułu skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w kwocie 2 087,00 zł; 3) o przyznaniu ustalonego w punkcie 2 odszkodowania na rzecz: - R. W. w wysokości 14 458,00 zł za udział wynoszący 1/2 części, - A. D. w wysokości 14 458,00 zł za udział wynoszący 1/2 części; 4) o zobowiązaniu B S.A. Odział Ł. z siedzibą w Ł. do wypłaty ustalonego odszkodowania w w/w kwotach, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna; 5) o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. A 33-35, w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 265 o pow. 0,7845 ha, obręb [...] P. na rzecz M. D.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło B S.A. Oddział Ł. reprezentowane przez adw. D.T. Na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. zaskarżono decyzję Starosty [...] wydaną w dniu [...] roku w sprawie o sygn. akt: [...], w części, tj. w zakresie pkt 2,3,4, decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015. 1774 ze zm.) w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nr 265 pomimo, iż przepisy ustawy nie znajdują zastosowania do prawomocnych decyzji wywłaszczeniowych wydanych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 1 stycznia 1998 roku; b) naruszenie art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974.10.64), poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości spornej nieruchomości na zasadzie art. 129 ust. 5 u.g.n. podczas gdy decyzja wywłaszczeniowa wydana została w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która w art. 36 przewidywała tryb i zakres należnego stronom odszkodowania, wyłączając tym samym możliwość dochodzenia odszkodowania w trybie innych ustaw, c) naruszenie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 118 k.c. poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, pomimo faktu, iż roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu, d) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art.157 ustawy poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii biegłego, która budzi wątpliwości i do której zastrzeżenia zgłaszał skarżący. Wniesiono o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania; b) ewentualnie, w razie niepodzielenia stanowiska skarżącej dotyczącego nieistnienia podstawy prawnej do wydania decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o trybie i zasadach wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 ze zm.), wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że decyzją znak: [...] z dnia [...] r. Naczelnik Gminy w P., działając na podstawie art. 35, 36 i 42 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 poz. 64 z 1974 r.), zezwolił Zakładowi Energetycznemu Ł. - Teren w Ł. na czasowe zajęcie nieruchomości położonych we wsiach: R., S., P., P., K. gm. P. i oznaczonych numerami działek wykazanymi w projekcie technicznym Nr [...] z 1983 r., celem dokonania przebudowy linii 110 kV P. - Ł.. Na trasie przebudowy w/w linii energetycznej 110 kV P. - Ł., zgodnie z numerami działek wykazanymi w projekcie technicznym Nr [...] z 1983 r., znajdowały się m.in. nieruchomości położone we wsi P., gminie P., oznaczone jako: działka nr 350/2 oraz jako działki nr 347/3 i 346/1. Zgodnie z zaświadczeniem Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. z dnia 13 lipca 2017 r. dawna działka nr 350/2 odpowiada obecnej działce nr 268/1 o pow. 0,3881 ha, położonej w gminie P., obręb P., natomiast dawne działki nr 347/3 i 346/1 odpowiadają obecnej działce nr 265 o pow. 0,7845 ha, położonej w gminie P., obręb P. Podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w P. znak: [...] z dnia [...] r. stanowił przepis art. 35, 36 i 42 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 poz. 64 z 1974 r.). Dalej organ wskazał, że problematykę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z 1997 r. przyznaje wnioskodawcom roszczenie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, które dotychczas nie zostało zaspokojone. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, przed Sądem Rejonowym w P., [...] Wydział Cywilny, prowadzone było postępowanie z wniosku R. W., M. D. i A. D. z udziałem B S.A. o ustanowienie służebności przesyłu, zakończone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...] o oddaleniu wniosku. W powołanym postanowieniu ustalone zostało, iż wnioskodawcy są współwłaścicielami zabudowanej działki nr 268/1 o pow. 0,3881 ha, położonej w P., gminie P. Przez działkę wnioskodawców o numerze 268/1 przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV oraz średniego napięcia 15 kV relacji P. - Ł.. Przez działkę nr 265 przy ul. A 33/35 przebiega linia niskiego napięcia należąca do uczestnika. W dniu 14 listopada 1980 r. Zakłady Energetyczne Okręgu Centralnego Zakład Energetyczny Ł. Teren przekazały do Zakładu Energetycznego Ł. Miasto linię napowietrzną 110 kV P. - Ł. (protokół k.54 -55, protokoły k. 52-53). W dalszej części ustaleń faktycznych Sąd Rejonowy wskazał, iż linia energetyczna niskiego napięcia łącząca P. i Ł. powstała w 1965 r., w 1979 r. została przebudowana i wyremontowana, a w oparciu o decyzję z [...] r. dokonano przebudowy istniejącej linii energetycznej, biegnącej m.in. przez działkę wnioskodawców. Powyższych ustaleń stanu faktycznego Sąd Rejonowy w P. dokonał na podstawie zeznań świadków, wnioskodawcy oraz dokumentów. Wojewoda stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez Sąd Rejonowy w P. jest inny niż wynikający z decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], będącej przedmiotem postępowania odwoławczego. Starosta ustalił odszkodowanie za zmniejszenie wartości działki nr 265 na skutek wybudowania na niej linii 110 kV na podstawie decyzji z [...] r. w sytuacji, gdy sąd ustalił, iż przez przedmiotową działkę przebiega jedynie linia niskiego napięcia, a linia 110 kV przebiega przez działkę nr 268/1. Zdaniem organu II instancji powyższe rozbieżności w ustaleniach stanu faktycznego wskazują, iż organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7, 75, 80 K.p.a. Prowadząc zatem ponownie postępowanie w sprawie, Starosta winien ustalić jednoznacznie, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów i materiałów, jaka linia bądź linie energetyczne przebiegają przez działkę nr 265, kiedy i na podstawie jakich dokumentów została bądź zostały one wybudowane. Ponadto, należy ustalić kto był właścicielem działki w momencie budowy na owej nieruchomości linii energetycznej oraz czy powyższe działanie miało wpływ na zmniejszenie jej wartości. Jednocześnie Wojewoda dodał, iż Starosta [...] słusznie odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr 268/1, bowiem wnioskodawcy na datę wydania decyzji Naczelnika Gminy w P. tj. [...] r., nie byli współwłaścicielami ww. nieruchomości. J.B. bowiem dopiero w dniu 3 października 1991 r. przeniósł na R. W. własność ww. działki. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie uzasadnione stało się uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli R. W., A. D., M.D. reprezentowani przez radcę prawnego M.. T., wnosząc o jej uchylenie, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja uniemożliwia zakończenie postępowania o uzyskanie odszkodowania z tytułu posadowienia instalacji energetycznych. Zarzucono, że Wojewoda [...] dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Podczas oględzin dokonanych przez uprawnionego rzeczoznawcę w dniu 22 marca 2018 roku stwierdzono bowiem, iż przez teren działki przebiega linia wysokiego napięcia. Także pełnomocnik B SA nie kwestionował w pismach, iż przebiegająca przez działkę nr 265 inwestycja liniowa, to linia wysokiego napięcia należąca do B SA. Co więcej, postanowienie, na które powołuje się Wojewoda [...] zostało uchylone przez Sąd Okręgowy w Ł. ze względu na wadliwą ocenę dowodów (sygn. akt [...]). Tym samym w przedmiotowej sprawie - zgodnie z art 64 e p.p.s.a. nie występują przesłanki do wydania decyzji uchylającej. Analiza materiału dowodowego przez organ I instancji została przeprowadzona poprawnie, a strony nie kwestionują istnienia linii 110 kV na terenie nieruchomości rodziny W. i D., czyli działki oznaczonej numerem 265. W piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wskazał, że zachodzi w sprawie konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie organ I instancji naruszył art. 7, 75, 80 K.p.a., a dokonanie stosownych ustaleń w ramach postępowania przed organem II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy uznał tym samym, iż zasadnym jest na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ II instancji naruszył zawartą w art. 127 § 1 K.p.a. zasadę skargowości. Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 K.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn.. akt I OSK 872/13 - LEX nr 1636871; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12; wyroki WSA: Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18 - LEX nr 2563697; w Ł. z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 233/17 - LEX nr 2296959; w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn.. akt IV SA/Gl 463/16 - LEX nr 2201090; w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/16 - LEX nr 2189619 ). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Odwołujące się B S.A. Oddział Ł. zakwestionowało jedynie pkt 2,3 i 4 decyzji organu I instancji, w której to organ I instancji ustalił i przyznał odszkodowanie. Tym samym organ był zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w odwołaniu zakresie, gdyż w pozostałej części, tj. w zakresie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z działki nr 268/1 ( pkt 1 decyzji organu I instancji ) oraz odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z prawa własności działki nr 265 na rzecz M. D. ( pkt 5 decyzji organu I instancji ) decyzja stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda [...] zaś uwzględniając odwołanie B S.A. Oddział Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję, a więc również w części niezaskarżonej. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Starosta [...] słusznie odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr 268/1, bowiem wnioskodawcy na datę wydania decyzji Naczelnika Gminy w P. tj. [...] r., nie byli współwłaścicielami ww. nieruchomości. J. B. bowiem dopiero w dniu 3 października 1991 r. przeniósł na R. W. własność ww. działki. Oceniając natomiast legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. należy wskazać, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie potwierdza prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3 a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Jak już wskazano, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny http://cbois.nsa.gov.pl ). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Ł z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Przedmiot tak rozumianej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu stanowi sprzeciw od decyzji Wojewody [...], którą doszło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Organ II instancji nie ocenił bowiem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ustosunkował się do niego, lecz jedynie skonfrontował ustalenia faktyczne organu I instancji z ustaleniami sądu powszechnego zawartymi nie dość, że w postanowieniu nieprawomocnym Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r, sygn. akt [...], które zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r. sygn. akt [...], to jeszcze wydanym w zupełnie innej sprawie tj. dotyczącej służebności przesyłu. Przypomnieć należy, że w art. 11 p.p.s.a. mowa jest o związaniu sądu administracyjnego ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Sądy stoją na stanowisku, że konsekwentnie należy przyjąć związanie nimi również organu administracji publicznej. Organ ten nie może bowiem orzec bez uwzględnienia okoliczności, którymi związany jest sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Po 757/18). Inne ustalenia innych sądów w innych sprawach nie są natomiast wiążące. W szczególności te zawarte w orzeczeniach nieprawomocnych. Tym samym, o ile organ administracyjny może uznać prawomocne orzeczenie wydane w sprawie dotyczącej służebności przesyłu za dowód w sprawie, podlegający swobodnej ocenie, to nie może na nim poprzestać i zaniechać ponownego rozpatrzenia sprawy pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnie również podniesiono w sprzeciwie, że odwołujące się B S.A. Odział Ł. nie kwestionowało ustaleń organu I instancji w zakresie przebiegu linii wysokiego napięcia przez działkę o nr 265. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono również postępowanie dowodowe, w ramach którego wydana została opinia biegłego stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania. Rzeczą Wojewody [...] było zatem ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem, organ odwoławczy opierając się na ustaleniach zawartych w nieprawomocnym orzeczeniu sądu powszechnego, nie dokonał własnych ustaleń w sprawie, a tym samym uchylił się od ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z przytoczonych względów, sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. dc