II SA/Łd 570/16

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Decyzją z [...] nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływanej dalej jako "Prawo budowlane" albo "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania B.K., uchylił decyzję Starosty [...] z [...]. nr [...] wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z [...], nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 czerwca 2015 r. K.S wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. o udzielenie pozwolenie na budowę dla budynku gospodarczego na działce nr ewid. 527, obręb [...]. Decyzją z [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.S. pozwolenia na przedmiotową budowę. Decyzją z [...] Wojewoda [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z [...] Starosta [...] nałożył na K.S. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o pozwoleniu na budowę, zakreślając inwestorowi termin do usunięcia ww. nieprawidłowości do dnia 2 listopada 2015 r. Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. B.K. wniosła zastrzeżenia do przedmiotowej budowy, podnosząc, iż nie wyraża zgody na wybudowanie piątego budynku w granicy z działką nr ewid. 526. Stary budynek mieszkalny z lat 60 nie spełnia już oczekiwań właścicielki. Na swojej działce zaplanowała budowę nowego budynku, w tym celu zgromadziła materiały budowlane. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.S. pozwolenia na przedmiotową budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż projektowany budynek spełnia warunki opisane w przepisie § 13 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) – zwanego dalej: "rozporządzeniem", budowa projektowanego budynku nie spowoduje przesłaniania i zacieniania pomieszczeń mieszkalnych w istniejącym na działce sąsiedniej budynku mieszkalnym (usytuowanym w odległości około 20m od projektowanego budynku gospodarczego). Ze znajdującej się w projekcie budowlanym analizy nasłonecznienia wynika możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 526 w odległości 4 m od projektowanego budynku gospodarczego. Zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wzniesioną na własnym fundamencie z wyprowadzeniem jej ponad pokrycie dachu na wysokość 0,30m, zatem ściana ta spełnia wymagania określone w przepisach: § 271 - § 273 rozporządzenia. Lokalizacja tego budynku pod względem ppoż. została pozytywnie uzgodniona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W projektowanym budynku gospodarczym przewidziane jest przechowywanie środków produkcji rolnej oraz płodów rolnych, miejsca postojowe przeznaczone są na narzędzia oraz sprzęt rolniczy. Powołane przez B.K. przepisy dotyczą lokalizacji budynków w zabudowie jednorodzinnej, podczas gdy projektowany budynek usytuowany jest na terenie zabudowy zagrodowej. Taki również charakter ma działka sąsiednia nr ewid. 526, własność B.K., co wynika z pisma Wójta Gminy M. z 28 października 2015r. W odwołaniu od tej decyzji B.K. podniosła, że udzielenie pozwolenia na budowę w południowej granicy kolejnego budynku gospodarczego o długości 8 m i wysokości ponad 5 m przy istniejącym w tej granicy budynku stodoły, garażu, budynku mieszkalnym spowoduje brak dostępu światła dziennego do działki sąsiedniej, co pogorszy warunki życia na sąsiedniej posesji. Nie ma przyzwolenia w przepisach prawa na to, że inwestor może zabudować całą granicę działki od strony południowej bez konsekwencji. Odwołująca dodała, że była zobowiązana do przedłożenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 527, podczas gdy inwestor nie został zobowiązany do przedłożenia pozwolenia na budowę budynków usytuowanych w granicy działki. Nie została wyjaśniona sprawa podnoszona w odwołaniu od poprzedniej decyzji, iż na teren działki sąsiedniej zostały skierowane wody z dachów budynków usytuowanych w granicy (o długości 20m), co powoduje zalewanie wodami opadowymi działki skarżącej. Z tych względów skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. K.S. podniosła, że obiekt przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową, a nie zabudowę mieszkaniową, zatem nie można ograniczać rozmiaru budynku do 3 m wysokości oraz 5,5 m długości. Projektowany budynek gospodarczy o wysokości 5,18 m nie będzie przesłaniał i zacieniał pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym, usytuowanym na sąsiedniej działce w odległości 20 m od niego. Budynek ten spełnia również wymagania przeciwpożarowe. Dach tego budynku jest jednospadowy ze spadkiem na teren inwestycji. Projektowany budynek w granicy nie ograniczy możliwości inwestowania na terenie działki sąsiedniej. Zdaniem inwestora projekt budowlany jest zgodny z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, zawiera również analizę oddziaływania na sąsiednią działkę. Brak zgody na budowę budynku w granicy, przy jednoczesnej zgodzie na budowę 1,5m od granicy utrudni korzystanie z działki (manewrowanie ciągnikiem). Decyzją z [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda, odwołując się do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśnił zasady zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, a następnie podkreślił, że Wójt Gminy M. decyzją z [...] znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (bez funkcji inwentarskiej) jako obiektu wchodzącego w skład zabudowy zagrodowej, związanej z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy na działce nr ewid. 527 położonej w m. S.. Działka inwestora położona jest na terenie zabudowy zagrodowej. W decyzji o warunkach zabudowy w pkt 5 "warunki i wymagania" wskazano, że dopuszcza się realizację budynku w granicy z działką nr ewid. 526. Organ odwoławczy przywołał następnie regulacje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 144 Kodeksu cywilnego, § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia i stwierdził, że usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Wojewoda podkreślił, że pozytywnie można rozpatrzeć sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także z zasady równości wobec prawa. W ocenie organu odwoławczego informacja dotycząca analizy obszaru oddziaływania inwestycji oznaczona nr 2A - 2G, nie posiada daty jej sporządzenia, co autor zobowiązany jest uzupełnić. Zważywszy, że w dniu 2 listopada 2015 r. inwestor wniósł do organu I instancji analizę oddziaływania projektowanego budynku na działkę sąsiednią, co potwierdził pismem z tej daty, projektant powinien również zaktualizować pierwszą stronę projektu budowlanego adaptacja budynku gospodarczego [...], sporządzonego w czerwcu 2015 r. Wojewoda nadmienił także, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ powinien wykazać inwestorowi jakie nieprawidłowości występują w projekcie budowlanym, poprzez wskazanie na obowiązujące przepisy, z których treści wynika konieczność usunięcia tych nieprawidłowości. Organ I instancji zaniechał powołania przepisów, w oparciu o które nałożył na inwestora obowiązki określone w postanowieniu z [...] nr [...]. Z powyższych względów Wojewoda uznał, że należy wyeliminować z obrotu prawnego także wspomniane postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest właściwej analizy organu I instancji, dającej odpowiedź, czy przez zrealizowanie projektowanej budowy w granicy działki nie nastąpi wykluczenie lub częściowe wykluczenie w zakresie przyszłej lokalizacji zabudowy lub urządzeń budowlanych na działce sąsiedniej (nr ewid. 527). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji powtórzył ustalenia dokonane przez projektanta w analizie oddziaływania projektowanego budynku na teren sąsiedniej działki, znajdującej się w projekcie budowlanym, sporządzonym w czerwcu 2015 r. Z analizy przeprowadzonego przez organ I instancji ponownie postępowania administracyjnego wynika, że organ I instancji wymagał od B.K. przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usytuowanego w granicy, ale nie wymagał stosownych dokumentów od K.S.- inwestorki choć jej budynki też zostały usytuowane w granicy działki. Wojewoda uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zebrany został przez organ I instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na dokonane rozstrzygnięcie w sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, iż wystąpi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o zbadanie stanu technicznego budynków K.S., usytuowanych wzdłuż granicy nr ewid. 527 o łącznej długości 20 m, z uwagi na podnoszone przez B.K. zarzuty mówiące, iż spad wody opadowej skierowany jest na teren działki skarżącej, powodując jej zalewanie wodą. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K.S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia: a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż postanowienie z [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. zaniechaniu powołania przepisów, na podstawie których organ nałożył na inwestora określone w nim obowiązki, w sytuacji gdy przepisy te zostały wskazane w treści postanowienia; b) art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji nie dokonał właściwej analizy wpływu projektowanej zabudowy na nieruchomość sąsiednią należącą do B.K; c) art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone przez pracownika, wobec którego pojawiła się wątpliwość co do jego bezstronności, w sytuacji, gdy nie zaszła żadna z okoliczności określonych w art. 24 § 1, 2 i 3 K.p.a.; d) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż organ I instancji nie dokonał wnikliwej analizy wpływu zabudowy w granicy działki skarżącej na tereny niezabudowane działki sąsiedniej oraz brak badania naruszenia praw osób trzecich, opierając się jedynie na okoliczności braku daty sporządzenia informacji dotyczącej analizy obszaru oddziaływania inwestycji, podczas gdy Starosta Powiatowy dokonał swobodnej, obiektywnej oraz rzetelnej analizy zgromadzonego materiału w sprawie, w tym informacji z dnia 2 listopada 2015 r. odnośnie oddziaływania budynku na grunty sąsiednie; e) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż nie został zbadany interes osób trzecich oraz niedokonana została właściwa analiza wpływu zabudowy na tereny niezabudowane działki sąsiedniej, w sytuacji gdy po dokonaniu swobodnej oceny okoliczności faktycznych organ I instancji wnikliwie rozważył interes uczestniczki postępowania B.K. oraz wpływ przedmiotowych zabudowań na nieruchomość sąsiadującą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 11 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Według sądu postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na podjęcie przez Starostę [...] w [...] decyzji nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K.S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. 527, położonej we wsi S., przy ul. A 71, gm. M.. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu zażalenia K.S.– reprezentowanej przez adwokata E. K. –D., postanowieniem z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OZ 737/16 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając brak podstaw do uznania, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt, że niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi mocą postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OZ 737/16, wydanego na skutek zażalenia K.S. na postanowienie z dnia 11 maja 2016 r. umarzające postępowanie sądowoadministracyjne w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. akt I GSK 1498/13). Reasumując, przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu postanowienia dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OZ 737/16 NSA stwierdził, że wydanie przez organ I instancji decyzji w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą na decyzję kasacyjną organu odwoławczego stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, o jakich mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Okoliczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji stanowi wyłącznie o wywiązaniu się przez ten organ z obowiązku wydania decyzji administracyjnej w terminie jaki przewiduje art. 35 K.p.a. Z założenia bowiem skarga do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, w tym wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym, tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego o wyłącznie charakterze kasacyjnym nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Potwierdza to ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. postanowienia NSA: z 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04; z 8 czerwca 2010 r., II OZ 489/10; z 16 sierpnia 2011 r., I FZ 142/11; z 21 stycznia 2011 r., II OZ 3/11; z 24 lutego 2011 r., II OZ 108/11; oraz z 30 września 2014 r., II OZ 999/14). To dopiero w wyniku wydania wyroku przez sąd administracyjny może nastąpić skutek zawieszający wykonalność decyzji (art. 152 § 1 p.p.s.a.), w tym wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., chyba że sąd postanowi inaczej. Jednak do tego czasu bądź uprawomocnienia się takiego wyroku nie istnieją przeszkody prawne, które nie pozwalałyby organowi I instancji na wydanie decyzji administracyjnej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Co do zasady zatem, procedura sądowoadministracyjna nie ma wpływu na możliwość prowadzenia administracyjnego toku instancji w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie, z uwagi na administracyjny tok instancji wywołany skutkiem wynikłym z zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., brak jest przeszkód prawnych do merytorycznej oceny przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie ww. przepisu. Ewentualne wady w tym zakresie stwierdzone przez sąd administracyjny będą miały wpływ na legalność wydanych decyzji w wyniku zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. po ponownych rozpatrzeniu sprawy, tj. na zaistnienie ewentualnej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jest to tylko potencjalne zagrożenie, na jakie naraża się organ administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę, w sytuacji gdy zawisła przed sądem administracyjnym skarga na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto sąd administracyjny, rozpoznając merytorycznie skargę na decyzję kasacyjną, może uwzględnić nowy stan faktyczny, tj. wziąć pod uwagę czy organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy usunął ewentualne istotne wady decyzji kasacyjnej, które mogłyby decydować o wadliwości całego postępowania administracyjnego. Taka możliwość wynika z charakteru podjętego przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., które ma za zadanie nie ocenę merytoryczną sprawy, a tylko i wyłącznie, czy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające (dowodowe) w stopniu wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Kierując się zatem regułami wykładni celowościowej i systemowej sąd administracyjny może ocenić to, jaki wpływ na jego rozstrzygnięcie przy badaniu legalności decyzji kasacyjnej ma aktualny stan faktyczny sprawy, tj. zaistniałe fakty w sferze postępowania wyjaśniającego. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem konieczność doprowadzenia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracyjne do stanu zgodnego z prawem. Oczywiście taka możliwość jest o tyle uzasadniona, o ile decyzja kasacyjna zawiera istotne wady. Dalej NSA stwierdził, że z powyższego wywodu nie wynika, aby wydanie decyzji przez organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy miało wpływ na brak możliwości poddania merytorycznej ocenie sądu administracyjnego decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przyjęciu przeciwnego stanowiska nie uzasadniają względy ekonomiki procesowej i "zmaterializowanie się" skutków decyzji kasacyjnej, chyba, że rzeczywiście sąd oceniłby, że w późniejszym postępowaniu administracyjnym usunięto wady decyzji kasacyjnej, co jednak wiąże się ze stwierdzeniem istnienia bądź nie takich wad. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak było podstaw prawnych do usunięcia jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W judykaturze na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, podzielane w pełni przez tutejszy sąd, zgodnie z którym określona w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 K.p.a. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 888/15 – Lex nr 1947754, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – Lex nr 1495262, 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12 – Lex nr 1575600, 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1619/14 – Lex nr 2037417, 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1606/14 – Lex nr 2037414, WSA w: Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 455/16 – Lex nr 2085183, Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1074/15 – Lex nr 1949073, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 12/15 – Lex nr 1937280). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i przepisów obowiązującego prawa pozwala podzielić stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i wywiedzioną na jego poparcie argumentację o konieczności uchylenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji organu I instancji. W ocenie sądu zakres stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień, szczegółowo omówionych w uzasadnieniu decyzji i konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz oceny materiału dowodowego uzasadniał przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] w [...] wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K.S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. 527, położonej we wsi S., przy ul. A 71, gm. M.. Analizując uzasadnienie tej decyzji należy stwierdzić, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania uzupełniono materiał dowodowy i wyjaśniono wszystkie podniesione przez organ odwoławczy istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia organ stwierdził bowiem, że inwestor złożył analizę obszaru oddziaływania inwestycji oznaczoną nr 2A-2G uzupełnioną o datę jej sporządzenia przez projektanta - 30.10.2015 r. Ponadto organ I Instancji przeanalizował załączone do wniosku dokumenty i ustalił, że projektowany budynek gospodarczy bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią o nr ew. 526 spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy ( art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz w przepisach zawartych § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2015, poz.1422 ), który stanowi, że sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości l,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przedłożonego projektu architektoniczno - budowlanego wynika, że ściana budynku gospodarczego zaprojektowana przy granicy z działką sąsiednią o nr ew. 526 będzie ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Budynek posiada dach jednospadowy i wody opadowe odprowadzane będą na działkę inwestora. Ponadto Wójt Gminy M. decyzją nr [...] z [...] o warunkach zabudowy w pkt. 5.2 ustalił, że projektowaną inwestycję należy zlokalizować w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1, z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dopuszcza się lokalizację budynku w granicy działki o nr ew. 526. Ustalenia w tym zakresie poczynione w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są dla organu przeprowadzającego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wiążące. Z załączonej do projektu budowlanego "Analizy obszaru oddziaływania inwestycji" wynika zaś, że ściana budynku gospodarczego zlokalizowana w granicy działki spełnia wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Dodatkowo lokalizacja budynku pod względem przeciwpożarowym została uzgodniona pozytywnie z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zaprojektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego będzie wzniesiona na własnym fundamencie i będzie wyprowadzona ponad pokrycie dachu na wysokość 0,3 m, a zatem w ocenie organu zostały spełnione warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zgodnie z § 271 - § 273 cyt. rozporządzenia. Dalej Starosta [...] wyjaśnił, że również kwestia czasu nasłonecznienia, zacienienia działki sąsiedniej została szeroko opisana w przedłożonym projekcie budowlanym. Z "Analizy czasu nasłonecznienia" wynika, że na działce sąsiedniej w wyniku budowy budynku gospodarczego nie będzie występowało zacienianie pomieszczeń mieszkalnych, z uwagi na usytuowanie istniejącego budynku mieszkalnego na działce o nr ew. 526 w odległości 20 m od projektowanego budynku gospodarczego na działce nr ew. 527 oraz ze względu na istniejący budynek gospodarczy na działce nr ew. 526 w odległości 0,5 m od granicy działki sąsiedniej. Projektowany budynek gospodarczy na działce o nr ew. 527 umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi usytuowanych na działce o nr ew. 526, ponieważ odległość projektowanego budynku gospodarczego zapewnia optymalne warunki dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Można uznać, że pomieszczenia te nie będą zacieniane w dniach równonocy ( 21 marca i 23 września) w godzinach 7.00 -17.00. "Analiza zacienienia działki sąsiedniej'" jednoznacznie wykazuje, że zacienianie działki o nr ew. 526 będzie odbywać się jedynie w godzinach 7.00 - 7.40 ze względu na położenie działek i planowanej inwestycji w stosunku do stron świata ( wyniki analizy przedstawiono na załączniku graficznym). Z uwagi na fakt podnoszenia przez B.K. budowy nowego budynku mieszkalnego na swojej działce opracowano również "Analizę czasu nasłonecznienia przy założeniu usytuowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. 526". Z analizy tej wynika, że przyjmując odległość elewacji budynku 4,0 m od granicy działki, i umieszczenie okna 1,10 m od poziomu gruntu, nie wystąpi już zacienione projektowaną budową budynku gospodarczego, co przedstawia załączony do analizy załącznik nr 1. Wobec powyższego, po rozważeniu danych wynikających z przedłożonych analiz oraz projektu budowlanego organ stwierdził, że spełnione są warunki określone w § 13 i § 60 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z przeprowadzonymi analizami nasłonecznienia, zacienienia oraz przesłaniania działki sąsiedniej, ze względu na usytuowanie projektowanego budynku w granicy działki, organ uznał, że nie nastąpi wykluczenie lub częściowe wykluczenie w zakresie przyszłej budowy, ewentualnie rozbudowy budynków i urządzeń budowlanych na działce sąsiedniej o nr ew. 526 oraz nie nastąpi znaczna zmiana warunków użytkowania obiektów istniejących na sąsiedniej działce. Ponadto Prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek, normując jedynie kwestie zacieniania pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Z informacji, które organ powziął od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że przeprowadził on oględziny budynków wybudowanych na działce o nr ew. 527, które wykazały konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ Nadzoru Budowlanego poinformował również, że przeprowadził oględziny w sprawie budynków wybudowanych na działce nr ew. 526 i w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów ustawy Prawo budowlane zostaną wszczęte postępowania administracyjne. Podnoszone natomiast przez B.K. okoliczności związane z układem koleżeńskim i rodzinnym w organie nie mają uzasadnienia faktycznego i nie zachodzi okoliczność wyłączenia pracownika od udziału w powyższym postępowaniu na podstawie art. 24 K.p.a. Zarzut nierównego traktowania stron podnoszony przez B.K, zdaniem organu jest zatem bezzasadny. Reasumując, Starosta [...] po ponownym przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów stwierdził, że projekt budowlany spełnia warunki określone w decyzji Wójta Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy, znak [...] z [...], jest kompletny, posiada wymagane analizy, opinie i uzgodnienia, został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i należące do samorządu zawodowego oraz projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zdaniem organu nie narusza uzasadnionych interesów właścicieli działki sąsiedniej o nr ew. 526, wynikających z w/w przepisów – przez co zostały spełnione wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, iż odwołanie od decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] wniosła B.K. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wydana zatem została kolejna ostateczna decyzja w tej samej sprawie. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania oraz uwzględniając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OZ 737/16 sąd uprawniony był wyłącznie oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. JK