II SA/Łd 59/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala sprzeciw. B.A. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], gm. Ż. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 4 listopada 2019 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (poprzednio w K.) wystąpiła do Wójta Gminy Ż. o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Z rozstrzygnięcia wydanej przez Wójta Gminy Ż. w dniu [...] r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika między innymi, że planowana inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W ramach przedsięwzięcia planuje się wybudować system fotowoltaiczny składający się z pojedynczych paneli o powierzchni jednostkowej od 1,4 m2 do 3,5 m2, o mocy od 250 Wp do 500 Wp każdy. Przewiduje się umieszczenie paneli na stołach o wysokości do 4 m, długości od 3 m do 40 m, szerokości od 1,4m do 4 m, o kącie nachylenia w kierunku południowym 15-450. Ilość planowanych stołów wynosi od 20 do 80 sztuk. Umiejscowienie stołów w rozstawie od 0,2m do 6 m, powierzchnia zajmowana przez konstrukcje stołów wraz z panelami do 0,3 ha. Ilość rzędów stołów jest uzależniona od wykorzystanej technologii, co nastąpi w dopiero w późniejszym etapie projektowym. Ponadto przewiduje się rozproszone umiejscowienie inwerterów w ilości do 50 sztuk, o mocy 250 kW każdy. Powierzchnia niezbędna dla montażu jednego inwertera ok. 5m2. Planuje się umiejscowienie stacji transformatorowej o wysokości do 3,5 m oraz szerokości elewacji zewnętrznej do 7 m, o powierzchni zabudowy około 20m2. Powierzchnia drogi dojazdowej wynosi do 500m2, powierzchnia zajęta przez miejsca postojowe do około 25m2. Długość linii kablowej uzależniona jest od uzyskania warunków przyłączeniowych wydawanych przez odpowiedni oddział Operatora Systemu Dystrybucyjnego na podstawie przedstawionej dokumentacji, w tym uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie ustalonych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych organ ustalił między innymi, iż nie wyznacza się powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Organ zastrzegł jedynie, że planowane obiekty należy usytuować w odległości nie mniejszej niż 6m od krawędzi drogi gminnej. Planowane przedsięwzięcie, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego powierzchnia zabudowy oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia jest mniejsza niż 0,5 ha. Teren inwestycji znajduje się w granicach [...] Parku Obszaru Chronionego Krajobrazu objętego zakazami i ograniczeniami wynikającymi z uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 marca 2012 r., nr [...]. Na działkach objętych wnioskiem znajdują się: łąki trwałe klasy VI, pastwiska trwałe klasy V, nieużytki, grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy V, grunty orne klasy IVb, V, VI. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji Wójt Gminy Ż. uznał, iż z uwagi na fakt, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) do ustalenia warunków zabudowy nie znajdują zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 -2 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem niezależne odwołania wnieśli W. i A.A. oraz P.S. – uznani przez organ I instancji za strony prowadzonego postępowania. W. i A.A. wskazując na naruszenia przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w obszernym uzasadnieniu zarzucali błędne zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, która to inwestycja w ich ocenie stanowi zabudowę przemysłową o charakterze produkcyjnym. Zdaniem odwołujących się mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, jak i planowany 30 letni okres jej eksploatacji, w sprawie koniecznym było przeprowadzenie oceny zgodności planowanej inwestycji z warunkami wymienionymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 -2 u.p.z.p., a co za tym idzie brak było podstaw do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w ust. 3 przywołanego przepisu. Ponadto z uwagi na położenie terenu planowanej inwestycji w granicach [...] Parku Obszaru Chronionego Krajobrazu niezbędnym było przeprowadzenie szczegółowej analizy i oceny, czy nie narusza ona obwiązujących dla tego terenu ograniczeń i zakazów, czego zdaniem odwołujących się organ zaniechał. Strony zakwestionowały także prawidłowość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, jak również wskazały na szereg ograniczeń i uciążliwości planowanej inwestycji na przysługujące im prawo wykonywania własności w stosunku do ich nieruchomości oraz na pominięcie sprzeciwów społeczności lokalnej przeciwko realizacji przedmiotowej inwestycji. Strony zarzucały nadto naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia ich o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odwołująca się P.S. wskazywała na szereg ograniczeń i uciążliwości planowanej inwestycji na przysługujące jej prawo wykonywania własności w stosunku do własnej nieruchomości, a nadto kwestionowała zasadność lokalizacji farmy fotowoltaicznej w środku wsi. Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na podstawy materialnoprawne jej wydania. Kolegium podkreśliło, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu ma na celu udzielenie informacji stronie wnioskującej, czy planowane przez nią przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Przy czym nawet uzyskanie tego rozstrzygnięcia dla danej inwestycji nie jest równoznaczne z jej realizacją, gdyż decyzja w tym przedmiocie nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia jakichkolwiek robót. Wobec powyższego podjęcie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, a poprzez jej wydanie nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób, gdyż zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. treść podejmowanej decyzji musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich, z tym zastrzeżeniem, że jedynie w zakresie kwestii pozostających poza kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Odnosząc powyższe do zarzutów wniesionych odwołań dotyczących negatywnego wpływu planowanej inwestycji na przysługujące odwołującym się prawo własności należący do nich nieruchomości oraz zasadności miejsca jej lokalizacji Kolegium stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonuje się oceny słuszności, czy też celowości planowanego przedsięwzięcia. Ponadto wskazało, iż wbrew stanowisku odwołujących się organ I instancji odniósł się do kwestii sprzeciwów wyrażanych przez lokalną społeczność wskazując w tym zakresie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją związana, co oznacza, że jej wydanie nie jest uzależnione od zgody stron postępowania, a od spełnienia warunków określonych przepisami prawa. Natomiast odnośnie zarzutu W. i A. A., co do naruszenia wskazanych przepisów procesowych organ odwoławczy wskazał, iż odwołujący nie wykazali związku pomiędzy tym naruszeniem, a brakiem możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych w sprawie. Tym samym naruszenie w powyższym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Dalej Kolegium wskazało, iż bezspornym pozostaje, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a samo przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Tym samym ustalenie jego lokalizacji wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w ocenie organu odwoławczego wydana w tym przedmiocie decyzja organu I instancji podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania w zakresie: - nieprzeprowadzenia oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisów u.o.ź.e. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 u.p.z.p. regulujących władztwo planistyczne gminy w zakresie rozmieszczania urządzeń fotowoltaicznych, a co za tym idzie możliwości zastosowania w sprawie regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; - niekompletności części graficznej wniosku inwestora z dnia 4 listopada 2019 r. polegającej na nieprzedłożeniu, podpisanej przez inwestora mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonym terenem inwestycji w liniach rozgraniczających oraz planowanym sposobem zagospodarowania terenu, w tym wskazania: umiejscowienia stołów, na których montowane będą panele, umiejscowienia stacji transformatorowej, inwerterów i innych elementów inwestycji; w ocenie organu odwoławczego braki w powyższym zakresie nie mogą być uzasadniane brakiem wiedzy, co do rodzaju wykorzystanej na etapie projektowania technologii, gdyż inwestor występując o ustalenie warunków zabudowy ma koncepcję zagospodarowania terenu zarówno dla minimalnych, jak i maksymalnych założeń, która to koncepcję winien przedstawić na mapie odpowiadającej wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; - braku przeprowadzenia przez organ I instancji stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji oraz niepełną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p.); - nieprzeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny, co do konieczności uzyskania przez inwestora dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko); - nieprzeprowadzenia przez organ I instancji oceny, czy planowane przedsięwzięcie z uwagi na położenie terenu inwestycji w granicach [...] Parku Obszaru Chronionego Krajobrazu nie narusza zakazów określonych w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 marca 2012 r., nr [...]; - ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działek objętych wnioskiem bez wskazania szczególnych uwarunkowań dla takiego rozstrzygnięcia; - braku precyzyjnego wskazania w decyzji poszczególnych elementów projektowanej elektrowni fotowoltaicznej i ich parametrów; niezgodności (zawężeniu) przedmiotu inwestycji określonego w treści decyzji organu I instancji z treścią wniosku inwestora z dnia 6 listopada 2019 r.; zaniechaniu ustalenia wskaźników zabudowy takich jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość zabudowy , wysokość górnej elewacji frontowej, geometria dachu (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.); - naruszenia przepisów postępowania odnośnie zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w toku postępowania oraz prawidłowości doręczeń (art. 10 § 1 k.p.a., art. 32 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.). W ocenie Kolegium zarówno charakter wskazanych wyżej naruszeń, jak i zakres podlegającego uzupełnieniu materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 6 listopada 2019 r., uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że: organ I instancji był zobowiązany do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, w sytuacji, gdy przeczy termu wskazana we wniosku powierzchnia planowanej inwestycji, nie przekraczająca 0,5 ha; ustalenia, czy planowana inwestycja nie narusza zakazów zawartych w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 marca 2012 r., nr [...] w sytuacji, gdy z treści wydanej decyzji wprost wynika obowiązek uwzględnienia nakazów i zakazów wymienionych w tym akcie; pominięciu, iż możliwym w przypadku inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła ustalenie warunków zabudowy dla części działki, pod warunkiem jej odpowiedniego jej zaznaczenia w części graficznej wniosku; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równości wobec prawa oraz pogłębiania zaufania do organów państwa z uwagi na stawiany inwestorowi wymóg przedstawienia sposobu zagospodarowania terenu, który to wymóg na obecnym etapie postępowania nie jest możliwy do spełnienia, jak również poprzez nakładanie na stronę obowiązków nie wynikających z przepisów prawa; - art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może odnosić się jedynie do części nieruchomości, określonej przez wnioskodawcę, na której planowana jest inwestycja; - art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, ze w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest złożenie kopii mapy kastralnej w skali 1:500 lub 1:1000, w sytuacji gdy inwestor przedłożył oryginał mapy i zaznaczył na niej wszystkie wymagane prawem elementy. Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając sprzeciw spółka odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślała możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części nieruchomości. Odnośnie podnoszonych zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazywała, iż wykonanie przez organ I instancji, wskazywanych w zaskarżonej decyzji, dodatkowych fakultatywnych czynności skutkowałoby przedłużeniem prowadzonego postępowania, a co za tym idzie wpływałoby na zasadę ekonomiki procesowej. W ocenie spółki wskazane przez nią we wniosku dane były wystarczające na identyfikację planowanej inwestycji i umożliwiały wydanie prawidłowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jego oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], gm. Ż. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w K. z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co już wcześniej wskazano, jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw spółki uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do stawianych przez organ odwoławczy zarzutów dotyczących: niekompletności części graficznej wniosku skarżącej spółki z dnia 4 listopada 2019 r.; braku przeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny, co do konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedmiotowej inwestycji; oraz braku przeprowadzenia przez organ I instancji stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji oraz niepełnej analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W powyższym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Ponadto jak wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Określone w przywołanym wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c ustawy obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają na celu umożliwienie organowi rozpatrującemu wniosek dokonanie ustaleń w zakresie istniejącego na terenie planowanej inwestycji uzbrojenia terenu jak i jego wystarczalności dla realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie, wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, oraz jej oddziaływania na środowisko. W tym ostatnim przypadku, to właśnie parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia, jak i jego rozmieszczenie, które zobligowany jest przedstawić wnioskodawca, mają na celu dokonanie prawidłowej oceny charakterystyki inwestycji z punktu widzenia ewentualnej możliwości jej zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym podkreślenia wymaga, iż ocena w powyższym zakresie jest niezbędna nie tylko ze względu na treść przywołanego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., ale także z uwagi na brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. : Dz.U. z 2021 r. poz. 247), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.)- dalej: rozporządzenie z 2019 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem złożonego przez spółkę w dniu 4 listopada 2019 r. wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie znajdującym się w granicach [...] Parku Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego powierzchnia zabudowy oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia wynosi, zgodnie z oświadczeniem strony wnioskującej 0,3 ha, a więc jest mniejsza niż 0,5 ha. Tym samym do przeprowadzenia przez organ lokalizacyjny prawidłowej oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, niezbędnym było przedstawienie we wniosku, zarówno w jego części opisowej, jak i graficznej, pełnych i kompletnych danych, odnoszących się odnoszących do urządzeń i infrastruktury składających się na całość przedsięwzięcia. Złożony przez spółkę wniosek nie spełnia powyższych wymogów, bowiem jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. niewskazanie przez wnioskodawcę w części graficznej wniosku sposobu zagospodarowania terenu odnośnie wszystkich elementów inwestycji (umiejscowienia stołów, na których montowane będą panele, umiejscowienia stacji transformatorowej, inwerterów i innych elementów inwestycji) uniemożliwiało przeprowadzenie prawidłowej oceny możliwości zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, jak i jego wpływu na środowisko. Zgodzić należy się w tym miejscu ze stanowiskiem organu odwoławczego, że braki wniosku w powyższym zakresie nie mogą być uzasadniane brakiem wiedzy inwestora, co do rodzaju wykorzystanej na etapie projektowania technologii, gdyż to inwestor występując o ustalenie warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia posiada pewną koncepcję zagospodarowania terenu, która winna uwzględniać zarówno minimalne, jak i maksymalne założenia projektu, którą to koncepcję winien przedstawić na mapie odpowiadającej wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., to jest na mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapie ewidencyjnej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Wbrew stanowisku skarżącej spółki, z przedłożonych wraz z przedmiotowym sprzeciwem akt administracyjnych sprawy nie wynika, iż zadośćuczyniła ona powyższemu obowiązkowi. Załączone do wniosku z dnia 4 listopada 2019 r. mapy ewidencyjne terenu w skali 1:5000 nie odpowiadają wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1, a mapa w skali 1:1000 jest mapą sytuacyjno-wysokościową, na której poza zakreśleniem numerów działek objętych wnioskiem, nie wyznaczono zarówno obszaru planowanej inwestycji, jak i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast złożona przez spółkę do akt sprawy w dniu 28 października 2020 r., celem uzupełnienia na wezwanie organu I instancji braków wniosku z dnia 4 listopada 2019 r., mapa zasadnicza w skali 1:000 nie zawiera zaznaczenia terenu inwestycji w liniach rozgraniczających oraz planowanego przez inwestora sposobu zagospodarowania terenu. Tym samym zasadnie uznał organ odwoławczy, iż złożony przez spółkę wniosek w części graficznej jest niekompletny. W konsekwencji stwierdzonych braków w powyższym zakresie za uzasadnione uznać należy stanowisko Kolegium, co do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny odnośnie do konieczności uprzedniego uzyskania przez spółkę decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślić bowiem należy, że organ nie może opierać się na samym tylko oświadczeniu inwestora dotyczącym oddziaływania inwestycji na środowisko, lecz powinien dokonać własnych ustaleń co do kwalifikacji danej inwestycji w kontekście obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Za zasadne zdaniem Sądu, uznać także należy zarzucane organowi I instancji nieprzeprowadzenie analizy zgodności inwestycji z postanowieniami § 3 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 marca 2012 r., nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. [...] z 2012. 1472), na którym znajduje się teren planowanego przedsięwzięcia. Ocena ta wbrew stanowisku spółki nie może sprowadzać się do powtórzenia treści wymienionych we wskazanym przepisie zakazów obowiązujących na Obszarze Chronionego Krajobrazu, lecz wymaga przeanalizowania przez organ lokalizacyjny, czy objęte wnioskiem spółki planowane przedsięwzięcie tych zakazów nie naruszy. Wobec powyższego stawiany organowi I instancji zarzut nieprzeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji oraz przeprowadzenia niepełnej analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, okazał się zasadnym. Wydanie decyzji o ustalaniu warunków zabudowy wiąże się bowiem z dokonaniem analizy dwóch elementów. Po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, która to analiza jak już wcześniej wskazano w niniejszej sprawie jest niepełna. Po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji, która w sprawie nie została przeprowadzona. Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać także należy stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uwzględnienia, w przypadku stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., pozostałych przepisów u.p.z.p., w tym art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 października 2021 r. 100 kW). W ocenie Sądu dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. niezbędna jest ocena wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) z uwzględnieniem powołanych wyżej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Natomiast w przypadku ustalenia braku możliwości zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do instalacji odnawialnego źródła energii, niezbędnym jest zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania zostały przez Wójta Gminy Ż. pominięte, w następstwie czego uznać należy, że organ ten przedwcześnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Natomiast, co do stawianego przez organ odwoławczy zarzutu ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działek ewidencyjnych objętych wnioskiem skarżącej spółki wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów sądów administracyjnych interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna" (w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez skarżącą spółkę z wnioskiem z dnia 6 listopada 2019 r., jak i w dacie wydania kwestionowanej niniejszym sprzeciwem decyzji – uwaga Sądu) prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Przy czym wymaga to odpowiedniego uzasadnienia organu (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugi z poglądów przyjmuje zaś, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Wójt Gminy Ż. ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jedynie co do części działek ewidencyjnych objętych wnioskiem skarżącej spółki nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia, co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Przy czym w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw niewyrażenie przez organ I instancji stanowiska w tym zakresie nie może być odczytywane jako przychylenie się przez organ do tych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, które dopuszczają możliwość ustalenia warunków zabudowy odnośnie co do części działki ewidencyjnej. Tym bardziej, że jak już wcześniej wskazano cześć graficzna złożonego przez spółkę wniosku jest obarczona brakami odnoszącymi się zarówno do obszaru planowanej inwestycji, którego linie rozgraniczające teren inwestycji nie zostały wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, jak i sposobu zagospodarowania terenu. Braki te, pomimo wezwania nie zostały uzupełnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodać w tym miejscu wypada, iż wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. dc