II SA/Łd 702/23

Dnia 25 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 maja 2023 roku nr KO.420.65.2023 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2023 r. nr KO.420.65.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powołanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Kamieńska z dnia 6 lutego 2023 r. nr 2/2023 odmawiającą ustalenia z wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]", na działkach ozn. nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...], gm. K. Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją, wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem uznał, że nie zostały spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.", w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 (powinno być pkt 5 - dopisek Kolegium) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), powołanej dalej jako: "ustawa o ochronie gruntów". W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że: - P. Sp. z o.o. wystąpiło w dniu 8 lipca 2021 r. (data uzupełnienia 25 lutego 2022 r.) z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zadania inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (obręb [...]) gm. K., - Burmistrz Kamieńska w dniu 27 października 2021 r. wydał decyzję odmawiającą wydania warunków zabudowy dla ww. zadania inwestycyjnego, która w wyniku rozpatrzenia odwołania P. Sp. z o.o., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, - Burmistrz Kamieńska w dniu 10 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr 15/2022 odmawiającą wydania warunków zabudowy dla ww. zadania inwestycyjnego, która w wyniku rozpatrzenia odwołania P. Sp. z o.o., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, - z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm.), na inwestorze nie ciąży obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących realizacji ww. inwestycji, - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5 ww. u.p.z.p., która posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - wniosek inwestora zawierał niezbędne określenia, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., - w toku przygotowywania projektu decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, - ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji wymaga łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., - wyniki wykonanej analizy dla przedmiotowej działki wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art.61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., - z dosłownego brzmienia ustawy o odnawialnych źródłach energii należałoby wyprowadzić wniosek, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), - jednakże w orzecznictwie podkreśla się, iż dokonanie interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r. (powinno być 9 grudnia 2020 r. - dopisek Kolegium) II OSK 3705/19 (CBOSA). Pogląd ten został zaaprobowany przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 sierpnia 2021 r. II SA/Po 672/20, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 sierpnia 2021 r. II SA/Bd 392/21, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. II SA/Sz 42/21, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. II SA/Bk 146/21 - wyroki dostępne w CBOSA). Organ przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. II OSK 3705/19, - forma i funkcja zabudowy na działkach sąsiednich stanowią podstawę do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, - funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działkach w granicach obszaru analizowanego, stanowią podstawę dla wprowadzenia nowej funkcji na wnioskowanym terenie, - zgodnie z przeprowadzoną analizą, teren działek nr ewid. [...], [...], [...] jest niezabudowany, - żadna z działek sąsiednich, stanowiących podstawę do kontynuacji funkcji, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, - działki sąsiednie nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane są na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych; na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarcze, - działka sąsiednia nr ewid. [...] zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; na działce tej zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, - pozostałe działki objęte analizą są niezabudowane, - na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, nie znaleziono zabudowy produkcyjnej. Ponadto, w ocenie organu, przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu w obszarze analizowanym. Powstanie na tym terenie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW naruszyłoby zasady ładu przestrzennego, kolidowałoby z sąsiadującą zabudową oraz w przyszłości mogłoby stanowić ograniczenie dla obecnej funkcji terenu (zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa, tereny leśne, tereny rolne). Cyt. "Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa, jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 532). Wnioskowana farma fotowoltaiczna o mocy do 1,0 MW będzie służyć zupełnie odmiennym funkcjom i celom, niż dotychczasowa zabudowa na analizowanym terenie, zatem nie można uznać, że wprowadzenie na wnioskowanym terenie funkcji produkcyjnej będzie służyć istniejącemu zagospodarowaniu terenu. Przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu w obszarze analizowanym. W przypadku planowanej inwestycji, tzn. budowy farmy fotowoltaicznej "v" na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (obręb [...]) położonych w gm. K., mamy do czynienia z sąsiedztwem złym, a więc niewłaściwym dla wnioskowanej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW w zabudowie produkcyjnej z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wprowadzenie na ten teren zabudowy produkcyjnej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji (brak zabudowy produkcyjnej na działkach w obszarze analizowanym, naruszenie zasad ładu przestrzennego), - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów: na działce nr ewid. [...] są następujące grunty: RV - 0,61 ha, ŁIV - 0,26 ha, PsV - 0,21 ha, LsV - 0,39 ha; na działce nr ewid. [...] są następujące grunty: RV - 0,49 ha, ŁIV - 0,08 ha, LsV - 0,20 ha; na działce nr ewid. [...] są następujące grunty: RV - 0,16 ha, ŁIV - 0,04 ha, PsV - 0,08 ha. Na wnioskowanych działkach nr ewid. [...], [...] zlokalizowane są grunty leśne stanowiące użytki leśne LsV. Teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zawiera grunty leśne stanowiące użytki rolne klasy LsV, - planowana inwestycja realizowana będzie na terenach, które w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Kamieńsku Nr XVIII/140/92 z dnia 22 czerwca 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., nie są objęte w całości zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - przeznaczenie: w północnej części obszaru objętego wnioskiem teren znajdował się w jednostce B2 MR - tereny zwartego budownictwa zagrodowego. Na terenach tych zapewnia się adaptację zabudowanych działek siedliskowych, mieszkaniowych jednorodzinnych, usługowych z możliwością odtworzenia zabudowań i budowy nowych budynków. Na terenach zabudowy zagrodowej i terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie zagrodowej, w pasie zabudowy wyznaczonej planem, realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach o pow. do 1500 m2 i małych zakładów produkcyjnych projektowanych budynków mieszkalnych, usługowych i produkcyjnych do 3-ch kondygnacji. W pozostałej części terenu objętego wnioskiem teren znajdował się w jednostce RZ - łąki i pastwiska (użytki zielone), - teren objęty projektowanym zamierzeniem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia "gruntu rolnego na cele nierolnicze". Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana) - por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2011 r. II SA/Łd 1012/11, - wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (obręb [...]) położonych w gminie K., nie będzie zgodne z przepisami odrębnymi, - w przedmiotowej sprawie przepisem odrębnym będzie ustawa o ochronie gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 (powinno być pkt 5 dopisek Kolegium) ustawy o ochronie gruntów przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa - bez względu na ich obszar - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, - rozpatrując wniosek stwierdzono, że na wnioskowanej działce znajdują się grunty LsV. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach. Stosownie natomiast do definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672, ze zm.) lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, - na wnioskowanych działkach nr ewid. [...], [...] (obręb [...]) występują grunty: LsV -0,39 ha i LsV - 0,20 ha, - po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizie stanu faktycznego, a także zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., po uzgodnieniu decyzji z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi (postanowienie z dnia 9 listopada 2022 r.), orzeczono jak w decyzji, - wobec niespełnienia koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. stwierdzono brak łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniosła P. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie: 1) prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii, jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż lokalizacja planowanej inwestycji wymaga oznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z przynależnymi strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie organy gminy co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego, 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym, było zbadanie, czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej, a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczności w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku - jedynie pod kątem treści art. 61 u.p.z.p., b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2, c) art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji gdy gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym organ po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p., powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedynie po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nieobligującego wnioskodawcę, d) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 1000 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się Burmistrz Kamieńska, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego, e) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, tj. terenu, f) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, na cele "nierolnicze" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, g) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy, działającemu jak właściciel (dzierżawcy), warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele "nierolne", co doprowadziło do naruszenia prawa własności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Kamieńska z dnia 6 lutego 2023 r. w całości i orzeczenie przez organ co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zakwestionowała przede wszystkim stanowisko organu gminy w zakresie zastosowania w sprawie art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie swoich zarzutów. Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki, nie ma przeszkód, aby wydać decyzję dla terenu objętego wnioskiem, a nie dla całej działki ewidencyjnej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 23 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że sprawa z wniosku P. Sp. z o.o. zs. w W. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była już dwukrotnie przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium, które decyzjami z dnia 30 grudnia 2021 r. znak KO.420.200.2021 oraz z dnia 30 września 2022 r. znak KO.420.204.2022, uchyliło poprzednie decyzje organu I instancji, odpowiednio: z dnia 27 października 2021 r. nr 14/2021 znak IOŚ.6730.15.2021.JB oraz z dnia 10 czerwca 2022 r. nr 15/2022 znak IOŚ.6730.15.2021.JB o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W decyzjach przedstawiono prezentowaną wówczas przez Kolegium wykładnię przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i wskazano, iż organ winien dokonać oceny wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii z uwzględnieniem uregulowań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w tym wyłączeń tam wskazanych) i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Ponadto, z uwagi na występowanie na terenie działek objętych wnioskiem gruntów leśnych, organ winien wyjaśnić, czy grunty te były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zwróciło również uwagę, iż organ winien jednoznacznie ustalić powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia oraz dokonać oceny powierzchni zabudowy w kontekście dotyczącym kwalifikacji ww. inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mając na uwadze planowane przez inwestora (objęte innym wnioskiem) przedsięwzięcie pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. K. - [...]". Następnie organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem uznał, że sprzeciwia się temu art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów. Kolegium w poprzednich decyzjach przedstawiło wykładnię ww. przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. II OSK 3705/19 (LEX nr 3130321), który stwierdził, iż dokonanie interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Jednakże – jak wskazał organ II instancji - obecnie ukształtowała się nowa wykładnia powołanych wyżej przepisów, która nakazuje stosowanie literalnego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, ponieważ w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Pomimo odmiennej wykładni ww. przepisów, organ odwoławczy ocenił, że decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy, ponieważ teren inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że z informacji o działkach objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, sporządzonych w dniu 13 lipca 2021 r. wynika, że: - na działce nr [...] występują grunty rolne RV o pow. 0,61 ha, ŁIV o pow. 0,26 ha i PsV o pow. 0,21 ha oraz grunty leśne LsV o pow. 0,39 ha, - na działce nr [...] występują grunty rolne RV o pow. 0,49 ha i ŁIV o pow. 0,08 ha oraz grunty leśne LsV o pow. 0,20 ha, - na działce nr [...] występują grunty rolne RV o pow. 0,16 ha, ŁIV o pow. 0,04 ha i PsV o pow. 0,08 ha. W ocenie zatem organu odwoławczego, teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy obejmuje również grunt leśny, w związku z czym wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, a więc gruntów niewymagających zgody, o której mowa w tym przepisie. Kolegium zwróciło również uwagę, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Kamieńsku Nr XVII/140/92 z dnia 22 czerwca 1992 r., teren inwestycji znajdował się w jednostce B2 MR i RZ. Jednostka B2 MR, to tereny zwartego budownictwa zagrodowego. Ustalenia szczegółowe dla tej jednostki to: "Na terenach tych zapewnia się adaptację zabudowanych działek siedliskowych, mieszkaniowych jednorodzinnych, usługowych z możliwością odtworzenia zabudowań i budowy nowych budynków. Na terenach zabudowy zagrodowej i terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie zagrodowej, w pasie zabudowy wyznaczonej planem, realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach o pow. do 1500 m2 i małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic danej lokalizacji. Maksymalna wysokość projektowanych budynków mieszkalnych, usługowych i produkcyjnych do 3-ch kondygnacji". Tereny będące w jednostce urbanistycznej RZ to łąki i pastwiska (użytki zielone). Z powyższego wynika – jak wskazało Kolegium - że grunty leśne występujące na działkach nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,59 ha, nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że planowanej inwestycji sprzeciwiają się przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., do których niewątpliwe należy ustawa o ochronie gruntów. Nadto Kolegium przyjęło, za organem I instancji, że dla rozpatrywanej sprawy terenem inwestycji należy objąć całe działki inwestycyjne, a nie tylko tę część, którą zaznaczył inwestor na mapie. Organ II instancji podkreślił również, że z uwagi na to, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony w dniu 8 lipca 2021 r., w sprawie mają zastosowanie uregulowania u.p.z.p. obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy na podstawie art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym warunki zabudowy należy odnieść do terenu obejmującego obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na której inwestor zaplanował realizację inwestycji. Jednocześnie Kolegium podniosło, że znane są również orzeczenia sądów administracyjnych prezentujące stanowisko, iż w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Jednakże, Kolegium nie podzieliło tego poglądu i dodało, że jednoznaczne wyodrębnienie terenu, na którym planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, nie może się ograniczać jedynie do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora. Wobec powyższego organ II instancji za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, tj. terenu. W ocenie organu odwoławczego, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa Kolegium wskazało, że działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów, należało – zdaniem Kolegium - odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. W tej sytuacji, Kolegium odstąpiło od oceny, czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mając na uwadze planowane przez inwestora (objęte innym wnioskiem) przedsięwzięcie pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. K. - [...]". Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy, działającemu jak właściciel (dzierżawcy), warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia "na cele nie rolne", co doprowadziło do naruszenia prawa własności. W myśl art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Oznacza to, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, co składa się na prawo własności, z wyjątkiem tego, co jest zakazane, ograniczone przez ustawodawcę ze względu na ważne potrzeby społeczne. Wynika to ze sposobu odesłania do obwiązujących ustaw jako instrumentów określających ramy korzystania z prawa własności, czy jego ograniczenia. Pewne ograniczenia w korzystaniu z prawa własności wprowadza u.p.z.p., której przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołane przez stronę skarżącą w uzasadnieniu odwołania przepisy prawa unijnego i orzeczenia zalecające tworzenie przepisów i stosowanie wykładni prawa krajowego w sposób umożliwiający realizację inwestycji dotyczącej odnawialnego źródła energii – w ocenie Kolegium - nie mają wpływu na przedmiotowe postępowanie. W zakresie osiągnięcia określonych standardów dotyczących stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa, w tym u.p.z.p. należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni prawa, jednakże planowana inwestycja musi być przede wszystkim zgodna z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wspieranie ekologicznego sposobu uzyskiwania energii nie może oznaczać pomijania nakazu równego traktowania inwestorów w procedurze orzekania o warunkach zabudowy i nie pozwala odstąpić od nakazu stosowania obowiązujących przepisów prawa, do czego zobowiązane są organy na podstawie art. 6 k.p.a. Kolegium nie zgodziło się ze stroną skarżącą, że wobec różnych poglądów sądów administracyjnych rozbieżności należy interpretować na korzyść strony wnioskującej o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 7a § 1 k.p.a. Jednocześnie wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie kształtuje uprawnień, nie może też stanowić o prawach i obowiązkach inwestora. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego. Z kolei zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (o której mowa w art. 7a k.p.a.) ma przedmiotowo wąski zakres zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Z zakresu zastosowania tej zasady wyłączone są a contrario sprawy administracyjne dotyczące interesu prawnego lub obowiązku strony postępowania, których przedmiotem nie jest "nałożenie na stronę obowiązku" albo "ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". O przedmiotowym zakresie tej zasady nie przesądza potencjalny wynik postępowania administracyjnego, lecz charakter sprawy administracyjnej ocenianej w świetle prawa administracyjnego materialnego stanowiącego podstawę prawną lub prawny kontekst decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne w sprawach nałożenia obowiązku bądź pozbawienia lub ograniczenia praw/uprawnień wszczyna się w tego typu sprawach z urzędu (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). W ocenie Kolegium, w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji oraz szczegółowo uzasadnił, z jakiego powodu odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa wart. 107 § 1 i 3 k.p.a., a fakt, że strona skarżąca odmiennie interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa, nie oznacza – zdaniem organu odwoławczego - że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich; b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć; c) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 2. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. : a) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym, było zbadanie, czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej, a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczność w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku - jedynie pod kątem treści art. 61 u.p.z.p.; b) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; c) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia użytków leśnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; d) art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "teren" jest równoznaczne z pojęciem działki geodezyjnej, w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy musi odnosić się do całej działki, a nie jedynie określonej powierzchniowo części działki, która faktycznie ma zostać zabudowana; e) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nierolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Ponadto strona skarżąca wskazała, że ustawodawca wprowadził sformułowanie "terenu" stosowane obok pojęcia "działki" i należy przyjąć, zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, że jest to zabieg nieprzypadkowy. Na gruncie przepisów – w ocenie strony skarżącej - nie można stwierdzić, aby "teren" równał się w sensie znaczeniowym "działce" i mógł być używany zamiennie. Zdaniem skarżącej spółki, nie ma przeciwskazań, aby teren uznać za jedną lub kilka działek, czy też tylko za jej fragment przeznaczony pod konkretną inwestycję. W dalszej kolejności strona skarżąca podniosła, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji – w ocenie strony skarżącej - nie może być również wskazany jako uznanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej w tej sprawie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia - z wniosku strony skarżącej - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]", na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], gm. K. - Sąd podzielił stanowisko organów i tym samym uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wniosek strony skarżącej o wydanie przedmiotowych warunków zabudowy złożony został w dniu 8 lipca 2021 r., a zatem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującą przepisy u.p.z.p. od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. A zatem podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) – powołanej dalej jako: "u.p.z.p."; w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Nie ulega wątpliwości, że działki o nr ewid.: [...], [...], [...], na części których strona skarżąca projektuje realizację przedmiotowej inwestycji, nie są objęte aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamieńsk. Wobec tego ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo przyjęło, że planowane przedsięwzięcie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Powyższe stwierdzenie znajduje odzwierciedlenie w najnowszym, ujednoliconym poglądzie orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA".). Kwestią sporną w sprawie jest odmienna interpretacja ustawowego terminu "teren inwestycji", co w okolicznościach niniejszej sprawy wiąże się z kwestią oceny wniosku strony skarżącej pod kątem spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej, istnieje możliwość zrealizowania inwestycji na części działki – na której nie występują użytki leśne (LsV). Kolegium natomiast stwierdziło, że terenem inwestycji należy objąć całe działki inwestycyjne, a nie tylko tę część, którą inwestor zaznaczył na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku. Kolegium zaznaczyło, że na działce nr [...] grunty leśne stanowią powierzchnię 0,39 ha, na działce nr [...] odpowiednio – 0,20 ha. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz wypracowane w oparciu o stan prawny (tj. obowiązujący do dnia 2 stycznia 2022 r.) ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym co do zasady ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne jedynie dla całej działki ewidencyjnej, a nie jej części, wymagała – jak słusznie wskazało Kolegium - przeprowadzenia oceny wniosku strony skarżącej w oparciu o przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., której negatywny wynik skutkował odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, w myśl art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14; CBOSA). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie ma na uwadze, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Jak słusznie zostało to wyeksponowane w ramach niniejszego postępowania, zagadnienie to jest przedmiotem dwóch rozbieżnych linii orzeczniczych, z których jedna definitywnie wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, druga zaś dopuszcza taką możliwość w sytuacji, gdy możliwym jest wyraźne rozgraniczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wskazujące jej położenie wyłącznie na gruntach nieobjętych ochroną przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) – dalej: u.o.g.r.l. Mając na uwadze powyższe rozbieżności Sąd - na gruncie niniejszej sprawy - podziela pogląd, zgodnie z którym, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Co prawda, literalne odczytanie treści przywołanego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak słusznie wskazuje strona skarżąca, pozwala na stwierdzenie, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie stanowi to podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Podkreślić zatem należy, że użyty we wskazanym wyżej przepisie termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. To z kolei uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Tym bardziej, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej mogłoby skutkować tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; CBOSA). Za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - w brzmieniu zastosowanie w rozpoznawanej (do dnia 2 stycznia 2022 r. – uwaga Sądu), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Zaakcentować również należy, na co zasadnie uwagę zwróciło Kolegium, że w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania gminy Kamieńsk zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kamieńsk z dnia 22 czerwca 1992 r., nr XVIII/140/92, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., wskazane we wniosku działki nie były objęte w całości zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tereny te znajdowały się w jednostce B2 MR i RZ. Jednostka B2 MR - tereny zwartego budownictwa zagrodowego, na którym dopuszcza się adaptację zabudowanych działek siedliskowych, mieszkaniowych jednorodzinnych, usługowych z możliwością odtworzenia i budowy nowych budynków. Na terenach zabudowy zagrodowej i terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie zagrodowej, w pasie zabudowy wyznaczonej planem, realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach o pow. do 1500 m2 i małych zakładów produkcyjnych projektowanych budynków mieszkalnych, usługowych i produkcyjnych do 3-ch kondygnacji. Natomiast teren w jednostce RZ - łąki i pastwiska (użytki zielone). Mając na uwadze powyższe należy wyjaśnić, że zgodnie art. 7 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wcześniej wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, "obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze (nieleśne) wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne (nieleśne), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne (nieleśne) mogą być realizowane". Z powyższych względów Sąd natomiast nie podziela poglądu zaprezentowanego powołanych w skardze wyrokach, wedle którego "w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p dopuszczalne jest (...) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji". W świetle powyższych ustaleń argumentacja strony skarżącej, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na części działek nr ewid. [...], [...], [...] stanowiących użytki niepodlegające ochronie, nieobejmującej występujących na działkach nr [...] i [...] użytków leśnych, nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku. W ocenie zatem Sądu, zasadnie organy uznały, iż wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie zdaniem Sądu, za prawidłowe uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego, iż uwzględnienie żądania strony skarżącej skutkowałoby wydaniem decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z przepisami odrębnymi, to jest z art. 7 ust 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., co pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Tym samym Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Mając na uwadze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd stwierdził, że organy prowadzące przedmiotowe postępowanie wypełniły zawartą w art. 7 k.p.a. zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 8 k.p.a.), a także zrealizowany został określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto organy wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Nie ulega również wątpliwości, iż uzasadnienie decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska spółki. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Odnosząc się do zarzutu skargi co do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na określonym terenie, a więc stanowi swoisty rodzaj promesy przyznania stronie uprawnienia. Nie nakłada natomiast na stronę obowiązku ani nie pozbawia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził wcześniej w wyroku z dnia 3 października 2023 r., wydanym w sprawie ze skargi skarżącej Spółki o sygn. akt II SA/Łd 701/23, podzielając je w kontrolowanej sprawie dał temu wyraz w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów Sąd, nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ał