II SA/Łd 892/15

Dnia 26 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 roku sprawy ze skarg M. M. i M. M. oraz J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz: a. skarżących M. M. i M. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; b. skarżącego J. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań M. i M. M., W. i G. D. oraz J. K. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], ustalającej na wniosek A Sp. z o.o. SKA w K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 201/2 (obręb geodezyjny [...]), przy ul. B w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze. zm.) – powoływanej także jako: "u.p.z.p." – w pkt 1) uchyliło pkt V ww. decyzji organu I instancji i w tym zakresie ustaliło, że w przypadku natrafienia podczas prowadzenia inwestycji na znaleziska archeologiczne należy prace wstrzymać, zabezpieczyć i zgłosić odpowiednim organom (Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, a jeśli nie jest to możliwe Prezydentowi Miasta S.); wszelkie znaleziska archeologiczne stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast w pkt 2) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 24 stycznia 2014r. A Sp. z o.o. SKA w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Prezydent Miasta S, ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzając, iż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazano na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej w zakresie: 1) wskazania i uzasadnienia analizowanego obszaru; 2) ustalenia planowanego przez inwestora rodzaju świadczonych usług i handlu; 3) uzupełnienia uzasadnienia decyzji o wyjaśnienie przyczyn ustalenia części parametrów i wskaźników w sposób inny niż uśredniony; 4) wskazania kierunku głównej kalenicy dachu względem frontu działki; 5) zbadania dopuszczalności warunków zabudowy dla "bilboardu reklamowego i masztów flagowych" przez pryzmat przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie organ II instancji wskazał, że opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], znak: [...], Prezydent Miasta S. ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzając, iż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. M. i M. M., W. i G. D. oraz J. K. M. i M. M. zarzucili decyzji organu I instancji: 1) niespełnienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak wskazania budynku spełniającego warunek dostępności "z tej samej drogi publicznej", pominięcie warunku "linii zabudowy" oraz "zagospodarowania terenu"; 2) brak podstaw prawnych i faktycznych do ustalenia w warunkach zabudowy billboardu reklamowego o wysokości od 2 do 6 m; 3) naruszenie rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez bezpodstawne określenie bardzo szerokich widełek parametrów warunków zabudowy dla wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i wysokości bilboardu, a ponadto bezpodstawne i nieuzasadnione dodanie do analizowanego obszaru budynku leżącego dalej niż 180 m od terenu inwestycji i ponad 150 m od terenu działki; 4) określenie zbyt dużego obszaru analizowanego i brak powodów ustalenia tegoż obszaru. Analogiczne zarzuty przedstawili W. i G. D. Natomiast J. K. zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedostosowanie się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zawartych w decyzji z [...] i bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy; 2) § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1589 ze zm.) w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu wartości poszczególnych parametrów projektowanej inwestycji tylko na poziomie maksymalnym i tym samym naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa"; 3) § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na określeniu parametru szerokości elewacji frontowej w oparciu o dane dotyczące obiektów usługowych, a nie wszystkich znajdujących się na obszarze analizowanym; 4) § 8 ww. rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zamierzonym pominięciu przy określaniu geometrii dachu projektowanej inwestycji ustalenia kierunku głównej kalenicy, w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności regulacja naruszonego przepisu nie dopuszcza możliwości pominięcia przy określeniu geometrii dachu wskazanych w nim kategorii parametrów; 5) § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wyznaczenie nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy w istniejącym stanie faktycznym sprawy jest wystarczające dla zachowania dyspozycji tego przepisu, pomimo że w sprawie nie mamy do czynienia z zabudową rozproszoną; 6) art. 61 u.p.z.p. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie dodatkowej, niewymaganej przez prawo przesłanki zasadności wniosku inwestora, a mianowicie społeczną potrzebę zlokalizowania na obszarze objętym decyzją obiektu usługowego, w sytuacji gdy katalog przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zamknięty, a organ administracyjny jest zobowiązany do działania w ramach i na podstawie przepisów prawa; 7) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewykazanie, kto sporządził projekt decyzji oraz aby osoba ta była wpisana na listę urbanistów albo architektów; 8) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że parametry nowej zabudowy określone w analizie urbanistycznej odpowiadają wymogom prawa i tym samym zaniechanie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także przez dowolne uznanie, że zgromadzony materiał pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy nie wszystkie zalecenia organu odwoławczego mające na celu wyjaśnienie konkretnych okoliczności zawarte w decyzji z dnia [...] zostały wykonane, a tym samym zaniechanie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału; 9) art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie w sposób wyczerpujący kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu; 10) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sprzeczności treści uzasadnienia decyzji z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, w zakresie objęcia obszaru inwestycji wpisem do ewidencji gminnej i wojewódzkiej zabytków, co wpływa na możliwość uznania ww. obszaru jako podlegającego ochronie konserwatorskiej oraz na pominięciu w treści uzasadnienia faktycznego decyzji okoliczności, które łącznie wpłynęły na kształt wydanej decyzji, tj. dokonywanych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. oraz ustalenia kręgu stron postępowania, jak również niewyjaśnieniu na podstawie jakich dowodów organ ustalił odległość zabudowy od frontu działek w obszarze analizowanym w sytuacji gdy dane, jakimi posługuje się, nie wynikają z załączonej do decyzji analizy i nienaniesieniu na załącznik graficzny do decyzji oznaczenia obszaru analizowanego. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta S. Po rozpatrzeniu ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a ustalenie ich występowania następuje w ramach analizy urbanistycznej, przeprowadzanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wstępnym warunkiem prawidłowości analizy urbanistycznej jest właściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Granice te muszą być wyznaczone w taki sposób, aby od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że front działki nr 5749 ma szerokość ok. 50 m, zatem granice obszaru analizowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia powinny obejmować obszar rozciągający się w odległości nie mniejszej niż 150 m od granic przedmiotowej działki. Zdaniem organu II instancji zostało to uwzględnione przy sporządzaniu analizy zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. W przypadku, gdy część działki ewidencyjnej znajdowała się w obszarze ustalonych 150 m, to do analizy włączono całą działkę, a przy działce nr 5433 wzięto pod uwagę także działkę nr 5432 jako tworzącą całość funkcjonalną z działką nr 5432, jako że budynek znajduje się na obydwóch działkach. Przyjęcie takiego sposobu wyznaczania obszaru analizowanego było, w ocenie organu, odwoławczego jak najbardziej dopuszczalne, gdyż eliminowało sytuacje, w których brano by pod uwagę jedynie fragment działki (usuwa to wątpliwości przy ustalaniu wskaźników nowej zabudowy w sytuacji, gdy granica obszaru analizowanego przebiega przez budynki). Obszar uwzględniony przy analizie nie został więc bezpodstawnie powiększony. Wynika on bowiem z przyjętych założeń i jest konsekwentnie stosowany także wobec innych działek (np. 5812/13 czy 7258). Organ całościowo i wnikliwie przeanalizował wyznaczony obszar, uwzględniając jego położenie, przeznaczenie oraz znajdujące się na nim obiekty o funkcji usługowej. Następnie Kolegium podkreśliło, że skoro planowana do realizacji inwestycja miała mieć charakter usługowy, to przede wszystkim należało ustalić, czy funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w sąsiedztwie terenu inwestycji dają podstawy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje nie tylko zabudowa o funkcji mieszkaniowej, ale także o funkcji usługowej oraz funkcji usługowo -mieszkaniowej, co daje podstawy do określenia wymagań nowej zabudowy w zakresie wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego znajduje się zabudowa usługowa, tj. hurtownia hydrauliczna, auto-serwis, centrum techniczne i inne. W toku postępowania prowadzonego po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej, organ uzyskał informacje, że planowana przez inwestora działalność usługowa ma polegać na handlu artykułami pierwszej potrzeby (spożywczo - przemysłowymi). Należy stwierdzić, że pomiędzy rodzajami usług, istniejących w obszarze analizowanym a usługami planowanymi do realizacji przez inwestora zachodzi podobieństwo. Wynika to z tego, że zarówno usługi oferowane przez inwestora, jak i te oferowane przez zastane obiekty charakteryzują się podobnym kręgiem odbiorców i skalą na jaką działają. Widać to szczególnie w przypadku C gdzie odbywa się handel artykułami przemysłowymi. Można ponadto mówić o uzupełniającym charakterze inwestycji względem istniejącej zabudowy. Obiekt będzie świadczył usługi w zakresie handlu produktami pierwszej potrzeby, które nie tylko nie naruszają, a uzupełniają istniejącą na tym terenie funkcję mieszkaniową. Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczające do ustalenia warunków zabudowy jest występowanie w sąsiedztwie terenu inwestycji tylko jednej działki o zabudowie podobnej do planowanej przez inwestora. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma normatywnych podstaw określania "dominującej" funkcji zabudowy obszaru analizowanego jako przesłanki dobrego "sąsiedztwa". Kolegium podkreśliło także, że analiza przepisów od § 4 do 8 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż przy określaniu w decyzji o warunkach zabudowy parametrów oraz wskaźników kształtowania zabudowy zasadą winno być odniesienie się do pewnego uśrednionego standardu występującego w sąsiedztwie terenu inwestycji jakim jest wyznaczany indywidualnie obszar analizowany. W każdym z przypadków opisanych w rozporządzeniu (poza geometrią dachu) jest możliwe ustalenie określonego wskaźnika bądź parametru w sposób odmienny od średniej, lecz wówczas jest konieczne wskazanie racjonalnych przyczyn takiego odstępstwa. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu I instancji wyjaśniało przyczyny ustalenia części parametrów i wskaźników w sposób uśredniony lub inny. Ponadto, mimo wyraźnej dyspozycji § 8 rozporządzenia organ pierwszej instancji odstąpił od określenia kierunku głównej kalenicy dachu względem frontu działki. Analiza zawierała ustalenia w tej materii i w podanym stanie faktycznym było to uzasadnione okolicznościami, gdyż na analizowanym obszarze kalenice dachu w stosunku do frontu działki są zarówno równoległe jak i prostopadłe. Zastosowanie "widełek" przy ustalaniu wymagań nowej zabudowy było prawidłowe, jednakże zastosowany w decyzji zakres "widełek" również powinien być uzasadniony okolicznościami faktycznymi sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie ograniczył się tylko do ustalenia parametrów, stanowiących odwzorowanie minimalnych i maksymalnych wartości, występujących w obszarze analizowanym. Wyjaśnił równocześnie powody takiego właśnie rozstrzygnięcia. Według Kolegium, wszystkie wnioskowane przez inwestora parametry mieszczą się w tych ustalonych w decyzji organu I instancji. Organ zdecydował się jednak na wskazanie wartości uśrednionych tam, gdzie uznał to za stosowne, co jest zgodne z zamiarem prawodawcy. Kolegium wyjaśniło także, że w zaskarżonej decyzji ustalone zostały warunki zabudowy dla "bilboardu reklamowego", co zostało uwzględnione w analizie urbanistycznej. Organ administracji I instancji zbadał dopuszczalność wydania warunków zabudowy dla takiego obiektu budowlanego przez pryzmat przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wnioskodawca zrezygnował z budowy masztów flagowych w związku z czym nie analizowano ich kwestii. Zdaniem organu II instancji, spełnione są także warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., gdyż teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. B, posiada zapewniony dostęp do niezbędnych mediów (woda, ścieki, energia elektryczna), a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze - jako położony w granicach administracyjnych miasta S. Zaskarżona decyzja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi i została uzgodniona z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tj. organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych, w zakresie melioracji oraz z zarządcą drogi powiatowej. Decyzja zawiera również elementy wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym określa, stosownie do przepisów rozporządzenia, wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium, korekty wymagał jedynie pkt V decyzji, zawierający ustalenia dotyczące ochrony dziedzictw kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, bowiem zapisano w nim - niezgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - że teren inwestycji jest położony w granicach poligonowych umocnień niemieckich z lat 40. XX wpisanych w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tymczasem powodem umorzenia postępowania uzgodnieniowego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było ustalenie, że teren inwestycji znajduje się poza granicami koszar ujętych w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, będących elementem poligonowych umocnień niemieckich z lat 40. XX w. Ponadto Kolegium wskazało, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować możliwe szeroko, co oznacza, że do ustalenia wymagań nowej zabudowy bierze się pod uwagę wszystkie działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, także te, które są położone przy innej drodze publicznej. Oznacza to, że jeżeli tylko działki położone przy ul. D znajdować się będą w obszarze analizowanym, należy również uwzględnić cechy ich zabudowy oraz zagospodarowania w wynikach analizy urbanistycznej. Odnośnie natomiast obowiązującej linii nowej zabudowy organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśnił, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Linia zabudowy została więc wyznaczona prawidłowo względem drogi publicznej, jako linia nieprzekraczalna, będąca kontynuacją linii z działek sąsiednich. Jest to w podanym stanie faktycznym wystarczające, nie ma bowiem konieczności narzucania inwestorowi konieczności lokalizowania frontonu budynku jako przylegającego do linii zabudowy (linia obowiązująca). Kolegium zauważyło również, że odwołania się do społecznej potrzeby zlokalizowania na obszarze objętym decyzją obiektu usługowego nie należy traktować jako poszarzenia katalogu przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz jako element argumentacji związanej z oceną przesłanki dobrego sąsiedztwa-zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przemawia to za brakiem sprzeczności pomiędzy funkcjami i możliwością ich wspólnego istnienia. Organ odwoławczy stwierdził również, że projekt decyzji zawarty w aktach opatrzony jest zarówno określeniem kto go sporządził, jak i podpisem tej osoby. Organ pierwszej instancji załączył przy przesyłaniu odwołań stosowne zaświadczenia, które potwierdzają, że osoba, która projekt sporządziła spełnia warunki z art. 5 w związku z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Wreszcie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji uwzględnił jako strony osoby wskazane przez inwestora (właścicieli działek sąsiednich) oraz osoby, które wykazały swój interes prawny w sprawie. Pozostałe osoby powinny wykazać swój interes prawny, aby móc uczestniczyć w postępowaniu jako strona. Kolegium wyjaśniło również, że nie ma potrzeby dokonywania ponownych uzgodnień w związku z brakiem zmian w zakresie kwestii poddanych uzgodnieniom. Ponadto organ nie ma obowiązku nanoszenia na załącznik graficzny do decyzji oznaczenia obszaru analizowanego. Załącznik zawiera bowiem wyniki analizy a nie powtarza w całości jej treść. Całość analizy (tekstowa i graficzna) była dostępna dla stron postępowania w aktach sprawy i J. K. zapoznawał się z ich treścią przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wskazano także, że organ może ograniczyć się do analizy cech jedynie budynków o określonej funkcji spójnej z funkcją budynku planowanego, jeżeli uzna to za celowe i miarodajne w danym stanie faktycznym. Budynki o funkcji usługowej ze względu na charakter prowadzonej działalności mają w pewnym zakresie inne gabaryty i wymiary niż budynki mieszkalne, co powinno zostać uwzględnione przy analizie i jej wynikach. Odległość zabudowy od frontu działek w obszarze analizowanym została przeprowadzona na podstawie posiadanych przez organ map. Nie zachodziła potrzeba wykonania pomiarów w terenie. Z kolei parking jest integralną częścią niezbędnej infrastruktury obiektu usługowego z tego względu nie ma obowiązku przeprowadzania dla niego analizy. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargi do sądu administracyjnego złożyli M. M. i M. M., których skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 892/15 oraz J. K., którego skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 960/15. M. i M. M. zarzucili, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia ich argumentów podniesionych w odwołaniu i w związku z tym jest wadliwa. W ich ocenie brak było podstaw do ustalenia w warunkach zabudowy billboardu reklamowego o wysokości od 2 do 6 m - z uwagi na niespełnienie wymogu ustawowego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Brak jest bowiem w analizie jakichkolwiek powodów wydania takich warunków zabudowy. Żaden z budynków na terenie analizowanych nie posiada takiej infrastruktury, nie wiadomo też z jakiego powodu podano tak szerokie widełki parametru wysokości. W analizie nie podano wartości średniej dla tego parametru, występującej na obszarze analizowanym. Zdaniem skarżących, bezpodstawne było określenie bardzo szerokich widełek parametrów warunków zabudowy (określonych w rozporządzeniu), tj.: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 18,7%. Jest to sprzeczne z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Arbitralne przyjęcie przez organ wydający decyzję takiego parametru jest bezpodstawne. Te same zastrzeżenia skarżący zgłosili do parametru szerokość elewacji frontowej (określonego na poziomie do 21,43m). Brak bowiem, w ich ocenie, powodów ustalenia takich wartości, gdyż powody podane w analizie są oczywiście bezpodstawne. Zgodnie z rozporządzeniem wartość tego wskaźnika należy określić, jako wartość średnią dla terenu analizowanego (w rozsądnych widełkach - 20%), jeżeli zaś ma to być inna wartość - ma wynikać z dołączonej do decyzji analizy. Wartość podana w analizie nie jest poparta żadnymi argumentami. Podobnie jest z geometrią dachu - nachylenie połaci do 40%. W ocenie skarżących, są to zbyt szerokie widełki dla tego parametru. Zdaniem skarżących, do obszaru analizowanego został również bezpodstawnie dodany budynek leżący dalej niż 180 m od terenu inwestycji (oraz ponad 150 m od granicy działki) - budynek na działkach 5432 i 5433. Ponieważ jest to największy budynek, w znacznym stopniu wpływa na wyliczenia związane z parametrami budynku, którego dotyczy decyzja. Z analizy nie wynika dlaczego tak zrobiono, co nie spełnia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Skarżący stwierdzili ponadto, że organ ustalił zbyt duży obszar analizowany. Przytaczane w analizie budynki nie łączą się spójną całość w żadnym aspekcie, wymienianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie stanowią spójnej całości w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Na dużo mniejszym obszarze (i zgodnym z ustawą i rozporządzeniem) istnieją działki o odpowiedniej funkcji, wystarczające do określenia parametrów zabudowy na rozpatrywanym obszarze, rozszerzenie tego obszaru jest, więc bezpodstawne. W ocenie skarżących, decyzja nie uwzględnia wymagań zawartych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistym jest bowiem, że obiekt handlowo-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (parking, billboard) - nie tworzy harmonijnej całości z otaczającą przestrzenią oraz nie spełnia wymagań kompozycyjno-estetycznych. W związku z tym nie jest spełniony warunek wymagania ładu przestrzennego. Oczywistość niespełnienia warunku ładu przestrzennego wynika m.in. z tego, że w bezpośredniej okolicy (dostępnej z tej samej ulicy) występuje jedynie zabudowa jednorodzinna. Ponadto ulica B jest spokojną ulicą o bardzo małym ruchu lokalnym (nie jest dozwolony ruch samochodów ciężarowych powyżej 15 ton, droga ta jest w bardzo złym stanie). Obiekty usługowe, przytoczone w analizie, znajdują w okolicy ulicy D, nie łączą się one kompozycyjnie i funkcjonalnie z analizowanym terenem (dojazd ulicami to odległość od około 500 m do 700 m). Natomiast J. K. w swojej skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie w odniesieniu do tego samego podmiotu i przy takim samym stanie faktycznym odmiennego poglądu prawnego w zakresie określenia kierunku głównej kalenicy dachu dla nowej inwestycji w oparciu treść § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że parametry nowej zabudowy określone w analizie urbanistycznej odpowiadają wymogom prawa i tym samym zaniechanie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także przez zaniechanie rzetelnego ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, a przez to zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z analizy urbanistycznej nie wynikają przesłanki uzasadniające odstępstwo od wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej według reguł § 6 ust. 1 rozporządzenia; c) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w zakresie rozbieżności między istniejącymi obiektami usługowymi w obszarze analizowanym, a nową zabudową, które zmierzały do wykazania, iż w przedmiotowej sprawnie nie mamy do czynienia z przesłanką kontynuacji funkcji zabudowy; d) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wykorzystanie projektu decyzji w sytuacji braku podpisu osoby, która projekt sporządziła, tj. w sytuacji gdy nie ma dowodu, na to kto jest autorem projektu, a także, że osoba ta spełnia warunki, o jakich mowa w ww. przepisie. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że właścicielom (użytkownikom) działek o numerach 5813/8 i 5813/11 nie przysługuje przymiot strony postępowania, w sytuacji gdy działki te znajdują się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego naruszono również przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy; b) § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu wartości poszczególnych parametrów projektowanej inwestycji tylko na poziomie maksymalnym i tym samym naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa"; c) § 8 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zamierzonym pominięciu przy określaniu geometrii dachu projektowanej inwestycji ustalenia kierunku głównej kalenicy, w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności regulacja naruszonego przepisu nie dopuszcza możliwości pominięcia przy określeniu geometrii dachu wskazanych w nim kategorii parametrów; d) § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i załączenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy mapy, na której nie naniesiono granic obszaru analizowanego. Skarżący podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Niedopuszczalne jest natomiast określenie tychże parametrów wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego - co zastosowano w przedmiotowej sprawie - bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Skarżący wskazał także, że SKO w S. w zaskarżonej decyzji potwierdziło stanowisko Prezydenta Miasta S. o dopuszczalności odstąpienia od wyznaczenia kierunku głównej kalenicy dachu dla nowej zabudowy, co w ocenie skarżącego - z uwagi na brak zezwalającej na to normy prawnej - narusza § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Samo ustalenie przez sporządzającego analizę, iż na ocenianym terenie nie ma elementów dominujących, do których należałoby nawiązać, nie oznacza, iż nie ma konieczności określenia wymagań w tym zakresie, w myśl przywołanego przepisu. Brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zabudowy (np. geometrii dachów), nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu poprzez nieokreślenie żadnych warunków. Skarżący dodał, że analiza urbanistyczna przeprowadzona przed wydaniem pierwszej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], w odniesieniu do kierunku głównej kalenicy dachu dla nowej inwestycji stwierdzała, że kalenice budynków na obszarze analizowanym są zarówno równoległe, jak i prostopadłe w stosunku do frontu działki, a z związku z tym odstąpiono od ustalenia układu kalenicy. Uchylając tę decyzję SKO podkreśliło, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia przyczyny ustalenia części parametrów i wskaźników w sposób inny niż uśredniony. Ponadto, mimo wyraźnej dyspozycji § 8 rozporządzenia organ pierwszej instancji nie określił kierunku głównej kalenicy dachu względem frontu działki (analiza nie zawiera ustaleń w tej materii). Prezydent Miasta S. dokonując ponownego rozpoznania sprawy opierał się na nowej analizie urbanistycznej, która powtarza, że na obszarze analizowanym występują dachy o kalenicy poziomej, jak i pionowej, a w związku z tym odstępuje się od o ustalenia tego parametru. Decyzja z [...] nie zawiera dalszego uzasadnienia w tym zakresie. Natomiast SKO w zaskarżonej decyzji z [...], odnosząc się do postawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia nawiązuje do wyników analizy urbanistycznej i wskazuje, że takie rozwiązanie jest uzasadnione istniejącym w sprawie stanem faktycznym. Nie wyjaśnia przy tym jednak, jakie okoliczności mające swe źródło w stanie faktycznym przemawiają za pominięciem dyspozycji ww. przepisu. Zdaniem skarżącego powyższe świadczy dodatkowo o tym, że w tym samym postępowaniu, w odniesieniu do tego samego podmiotu, w oparciu o te same okoliczności faktyczne organ II instancji procedujący w tym samym składzie, przedstawia dwa odmienne stanowiska na temat dopuszczalności odstąpienia od ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu. To zaś stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., które co najmniej może mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący stwierdził ponadto, że punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze, czy też przy innej drodze publicznej. Jeżeli żadna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej nie będzie zabudowana zamierzonym przez inwestora rodzajem zabudowy, to zachodzi brak spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa. To zaś, że obiekty wytypowane przez organ znajdują się "w pobliżu" na działce mającej dostęp z innej drogi publicznej nie jest spełnieniem wymogu ustawowego i nawet traktowanie dobrego sąsiedztwa szeroko, w znaczeniu urbanistycznym, na które powołuje się organ, nie daje możliwości uznania, iż przedmiotowy wymóg został w niniejszej sprawie spełniony. Poza tym skarżący zakwestionował fakt, aby w przedmiotowej sprawie istniała kontynuacja funkcji, albowiem uszczegółowiona funkcja prezentowana przez obiekty wyszukane przez organ administracyjny w obszarze analizowanym nie może zostać zrównana z funkcją, jaką posiadać będzie planowana inwestycja. W ocenie skarżącego, przy określaniu funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku obiektu usługowego nie jest wystarczające ograniczenie się do zapisu "usługi". Dlatego mimo tego, że planowana inwestycja, jak i np. hurtownia hydrauliczna czy serwis hamulców cechują się działalnością handlową, jednak nie może to przesądzać o zbieżności funkcji usługowej. Skarżący zarzucił także, że braku oznaczenia obszaru analizowanego na kopii mapy stanowiącej jeden z załączników decyzji nie sanuje zapoznanie się z aktami sprawy przez stronę postępowania. Po pierwsze dlatego, że brak jest normy prawnej uchylającej w takim przypadku obowiązek organu wynikający z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a nadto zapoznanie się z aktami przed wydaniem decyzji administracyjnej nie czyni zadość możliwości strony do wzajemnego odniesienia treści decyzji i sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Z powyższych względów decyzję organu I instancji należy uznać za niezupełną. Skarżący zauważył, że z akt sprawy, a dokładnie z treści projektu decyzji organu I instancji wynika, że nie został on podpisany przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami. Wprawdzie na przedostatniej stronie widnieje adnotacja, iż projekt został sporządzony przez mgr. inż. arch. R. S., jednakże jest to tylko adnotacja w formie wydruku komputerowego. Samo jej naniesienie w takiej postaci nie stanowi potwierdzenia opracowania wspomnianego projektu decyzji przez uprawnioną osobę. W istocie nie ma on mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję. W skardze podniesiono również, że za stronę niniejszego postępowania uznano prócz inwestora oraz skarżącego, także właścicieli/użytkowników wieczystych działek o numerach: 5750, 5747, 5746, 5813/10 i 5813/9. Osoby te wskazywały na liczne uciążliwości związane z powstaniem w najbliższym sąsiedztwie obiektu handlowego, determinujące istnienie po ich stronie interesu prawnego. Pominięto natomiast właścicieli/użytkowników wieczystych działek o numerach 5813/8 i 5813/11, którzy również znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji. Obowiązek wskazania wszystkich stron postępowania ciąży bezwzględnie na organie i nie może on być dowolnie przerzucany na inne podmioty. Na tej podstawie J. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie wywołują skutków prawnych do dnia uprawomocnienia się wydanego w tej sprawie wyroku. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi J. K. Kolegium dodało, że uchylając poprzednią decyzję Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy z dnia [...] błędnie sygnalizowało, że nie uzasadniono w analizie urbanistycznej odstąpienia od określenia kierunku kalenicy głównej dachu (nie było to jednak głównym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji), gdyż już wówczas było to wyjaśnione. Zarzucana przez J. K. rozbieżność pomiędzy stanowiskami Kolegium jest zatem pozorna. Natomiast przedstawianie przez niego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa (a także interpretacja poszczególnych zapisów decyzji określających parametry nowej zabudowy) sprowadza kontynuację funkcji do kopiowania "pod sznurek" istniejącej zabudowy, co zdaniem Kolegium, nie ma żadnego uzasadnienia na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z wymaganiami przedmiotowej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego wykazała, że względy ładu przestrzennego nie sprzeciwiają się realizacji planowanej inwestycji, a ponadto zostały spełnione pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zdaniem Kolegium, postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z poszanowaniem istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla niniejszej sprawy - której przedmiot wyznacza wniosek inwestora, a nie odwołanie od decyzji - zostały dokładnie przeanalizowane przez organ odwoławczy, który ostatecznie doszedł do takich samych konkluzji jak organ I instancji. Kolegium odniosło się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów, podniesionych w odwołaniu przez skarżącego. To że Kolegium nie odniosło się np. do postulatów mieszkańców ul. B w S. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jest to okoliczność pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia na gruncie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie rozważało także, czy inwestycja będzie powodować utrudnienia w realizacji istniejącej na działkach sąsiednich funkcji mieszkaniowej, a to z tego względu, na treść art. 63 ust. 3 ustawy, który stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ewentualne skutki wydania decyzji o warunkach zabudowy (tj. uniemożliwienie bądź istotne organicznie możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem), nie mogą więc stanowić merytorycznych elementów treści takich decyzji, a roszczenie, może być skierowane wyłącznie do inwestora, i to po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto ochrona działek sąsiednich przed ewentualnym oddziaływaniami planowanego przedsięwzięcia została zastrzeżona w pkt VII decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawierającym regulacje co do wymagań ochrony interesów osób trzecich, w którym przewiduje się m.in., że inwestycja nie może przekroczyć uciążliwości związanych z hałasem ponad dopuszczalne normy ustalone dla terenów mieszkaniowych. Kolegium wskazało także, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został opracowany przez osobę spełniającą wymagania określone w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stosowne dokumenty to potwierdzające zostały przekazane Kolegium przez Prezydenta Miasta S. wraz z aktami sprawy i odwołaniami. W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji podpisany przez jego autora – R. S. Ponadto strona postępowania administracyjnego, która nie została pozbawiona możliwości aktywnego w nim udziału nie jest uprawniona do skutecznego podnoszenia zarzutu ewentualnego pominięcia w postępowaniu innych osób. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym zarzut ten przysługuje wyłącznie osobom, które twierdzą, że są jego stronami, lecz bez własnej winy nie brały w nim udziału. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na rozprawie, połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg M. M. i M. M. (II SA/Łd 892/15) oraz J. K. (II SA/Łd 960/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Opierając się na tak zakreślonej kognicji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa w stopniu wskazanym w powołanym wyżej przepisie. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest bowiem, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planem objęto bowiem jedynie jej 4 metrowy fragment przylegający do pasa drogowego ul. B, przeznaczony na jej poszerzenie. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, bowiem zawiera się w okręgu, którego promień odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki. Prawidłowa i przekonująca jest też argumentacja, wskazująca na potrzebę włączenia do tego obszaru w całości działek, przez które przechodzi linia tak wyznaczonego okręgu, jak również działki zabudowanej budynkiem, usytuowanym częściowo również na działce, znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dla prawidłowego określenia wskaźników zabudowy zabieg ten wydaje się być wręcz nieodzownym. Nie ulega również wątpliwości, że funkcja zabudowy terenu została zachowana, ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, usługowo – handlowa i handlowa. Podkreślić bowiem należy, iż na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego, uwzględniając wymogi wynikające z przepisów ustawy i rozporządzeń wykonawczych oraz przepisów odrębnych, organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, a zasadę dobrego sąsiedztwa interpretować z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), zaś ograniczenie wykonywania tego prawa powinno być wyraźnie uzasadnione. Tak więc do inwestora należy określenie w jaki sposób chce lokalizować planowaną inwestycję na należącym do niego terenie, a do organu wyznaczenie warunków tej zabudowy w oparciu o istniejącą zabudowę według zasad ustawowych (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Pamiętać należy, że wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Przy analizie więc ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54 i z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 577/07 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w tej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie należy kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501). Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w powoływanym już wyżej, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując: niezasadne są te spośród zarzutów skargi, które odnoszą się do kwestii prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz konkluzji, związanej ze spełnieniem wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Trafnie natomiast strona skarżąca podnosi, iż nieprawidłowo ustalone zostały wskaźniki zabudowy. Wywody w tym przedmiocie rozpocząć należy wszakże od tego, że sporządzony załącznik graficzny, określający linie rozgraniczające teren inwestycji nie odpowiada części tekstowej decyzji, która odnosi się do całej działki nr 5749 (wyjąwszy obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). W stosunku do całej działki ustalono też np. wskaźnik powierzchni zabudowy, co czyni graficzne ograniczenie terenu inwestycji do jej części nie tylko niezgodnym z prawem lecz wręcz niezrozumiałym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast położenia inwestycji na działce. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 299/09 z dnia 10 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 303/10 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 879/13, w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 917/14 i z dnia 2 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 931/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z analizy urbanistycznej, część działki nr 5749, przylegająca do ulicy B o szerokości 4 m objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona pod poszerzenie drogi. Ta część zasadnie została zatem wyłączona z procedowania w niniejszej sprawie; w pozostałym zakresie, organ winien był natomiast rozstrzygnąć o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do całej działki, nie zaś jedynie jej fragmentu, wskazanego przez inwestora. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 491/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Zgodzić się też należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że parametry inwestycji, określone zaskarżoną decyzją są nieprawidłowe. Faktem jest bowiem, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalają na określenie wskaźników powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej według kryteriów innych niż średnie (stanowiące zasadę), wymaga to wszakże uzasadnienia tak w analizie jak i w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Za takowe trudno zaś uznać proste odwołanie się wyłącznie do jednego rodzaju zabudowy, istniejącego w obszarze analizowanym, tylko dlatego, że ten rodzaj zabudowy jest tożsamy z projektowanym. Wskazać przy tym należy, że wskaźnik średni, o którym mowa w 6 ust. 1 rozporządzenia, nie został nawet wyliczony, a w myśl przepisów, to on winien stanowić zasadę przy ustalaniu warunków zabudowy. Dopiero jego uzasadniona nieadekwatność pozwala na skorzystanie z przepisów dopuszczających wyjątki (§ 5 ust. 2, § 6 ust.2). Powyższe zastrzeżenia odnoszą się również do wskaźnika określonego jako "wysokość budynku (..) do gzymsu lub okapu". Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia jako zasadę wprowadza wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeśli zaś wysokość ta przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy (ust.4). Tymczasem analiza poprzestaje wyłącznie na wyliczeniu wartości średniej dla budynków usługowych, jako uzasadnienie wskazując tożsamość funkcji tychże obiektów do zabudowy projektowanej. W przypadku geometrii dachu wymagane jest natomiast określenie kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów, występujących w obszarze analizowanym (§ 8). Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, że wskazane elementy powinny zostać w decyzji ustalającej warunki zabudowy określone, bowiem wymaga tego przepis prawa. Dotyczy to także kierunku nachylenia połaci dachowych, nawet jeżeli w obszarze analizowanym występuje ich różnorodność. Jeśli zaś chodzi o linię zabudowy to sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organów, iż winna być ona rozumiana jako nieprzekraczalna granica zainwestowania terenu w stosunku do pasa drogowego, nie zaś linia, przy której realizowana być musi inwestycja. Tym samym jej wyznaczenie jako nieprzekraczalnej uznać należy za prawidłowe. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 133/14 i we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Wr 737/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Odnosząc się do natomiast do kwestii ustalenia warunków zabudowy dla bilbordu reklamowego wskazać należy, iż obiekt tego typu traktować należy jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 856 ze zm.). Jego wzniesienie niewątpliwie wpływa na sposób zagospodarowania terenu, zatem wymaga decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ winien więc i dla tego obiektu poszukiwać wzorca w obszarze analizowanym oraz określić jego parametry wysokościowe w nawiązaniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg wskazać należy, że: 1. tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Tylko bowiem od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012r., sygn. akt II OSK 362/11, z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2276/11, z dnia 25 kwietnia 2012r.,, sygn. akt I OSK 1239/11 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); 2. niewyznaczenie granic obszaru analizowanego na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącym wyniki analizy w rozumieniu § 9 ust. 2, nie jest uchybieniem wskazanemu przepisowi. Obszar analizowany winien być wyznaczony w części graficznej analizy, sporządzonej zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. W odniesieniu do wyników analizy wymóg taki nie został sformułowany. Jego zasadność mogłaby być zatem oceniania jedynie w kontekście ewentualnego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiającego stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu, jednakże tego rodzaju zarzutów strona skarżąca nie podnosiła; 3. kwestia uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy nie budzi wątpliwości. Nie budziła ich również w dacie jego sporządzenia. Okoliczność, że informacja o kwalifikacjach R. S. została na projekt "nadrukowana" a nie "przypieczętowana" nie ma dla tejże konkluzji żadnego znaczenia. Podobnie jak kwestia czytelności podpisu autorki analizy, który w istocie stanowi rodzaj parafy. Przepis wymaga bowiem jedynie sporządzenia projektu przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach, nie zaś jego podpisania (art.60 ust.4 u.p.z.p.). Strona skarżąca nie kwestionowała natomiast ani uprawnień R. S., ani faktu, że projekt decyzji został przezeń sporządzony, koncentrując się wyłącznie na zarzutach formalnych; 4. nietrafne są również zarzuty związane z naruszeniem art. 8 i 15 k.p.a. Ani bowiem SKO nie jest związane formułowanymi w toku postępowania poglądami (choć ich nieuzasadniona zmienność, istotnie, chwały nie przynosi), ani też przekonanie strony skarżącej o nieprawidłowych wnioskach co do tożsamości funkcji obiektów w obszarze analizowanym nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, dotyczące określenia terenu inwestycji na załączniku graficznym oraz wskaźników zabudowy, na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając ich zwrot na rzecz skarżących, w kwotach odpowiadających wysokości uiszczonych przezeń wpisów sądowych oraz kosztom zastępstwa procesowego J. K. Wobec aktualnego brzmienia art. 152 p.p.s.a., przewidującego bezskuteczność uchylonych aktów ex lege, nie było zaś podstaw do orzekania w przedmiocie ich wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. Lp/