II SAB/Łd 104/25

Dnia 28 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi K. A. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza K. do rozpoznania pytania nr 2 zawartego we wniosku K.A. z dnia 25 marca 2025 roku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza K. na rzecz skarżącej K.A. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc II SAB/Łd 104/24 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.A. na bezczynność Burmistrza K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z 25 marca 2025 roku. Z akt sprawy wynika, że 25 marca 2025 roku skarżąca w trybie ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2002 r., poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] zwróciła się do Burmistrza K. o udostępnienie następującej informacji: "1. Proszę o przesłanie nowego schematu organizacyjnego UM w zakresie obsługi MZGKiM (od 2025 roku) oraz - regulamin organizacyjny, - regulamin wynagradzania, - polityka rachunkowości, - instrukcja kasowa, - instrukcja obiegu dokumentów, - regulamin pracy. 2. Proszę odpowiedzieć na pytania: Kto od 2025 roku sprawuje podstawowe funkcje Głównego Księgowego MZGKiM (kontrola finansowa, księgowa, sprawozdawczość) i ponosi za to odpowiedzialność zwł. wobec JST nadrzędnej - Skarbnika (konkretna osoba: imię, nazwisko, funkcja)? Jakie uprawnienia posiada ta osoba: wykształcenie wyższe ekonomiczne, wymagana ilość lat pracy w pełnej księgowości odpowiadającej księgowości zakładu budżetowego. Proszę o konkretne wypunktowanie ukończonych szkół oraz doświadczenia zawodowego wraz zakresem obowiązków. Czy był ogłoszony konkurs na to stanowisko kierownicze? Czy spełnia ona ustawowe warunki dla stanowiska kierowniczego - Główny Księgowy (UOFP i uosg). Z tego co wiem to stanowisko nazywa się "Zastępca głównego Księgowego", tak więc proszę o odpowiedź kogo ona zastępuje i na jakich zasadach, jeśli ten Główny Księgowy jest w pracy... i czy ten Główny Księgowy ma w swoim zakresie obowiązków prowadzenie rachunkowości i obsług finansowej MZGKiM? 3. Proszę o odpowiedź na pytania: jak została zorganizowana praca w związku z przejęciem obsługi księgowej, finansowej, organizacyjnej i kasowej MZGKiM? Czy w związku z tym wzrosło zatrudnienie lub wysokość wynagrodzeń w Urzędzie? Jeśli tak- w jakich kwotach? Proszę o przedstawienie wartości brutto wynagrodzenia Zastępcy Głównego Księgowego oraz składek ZUS pracodawcy od tego wynagrodzenia, 4. Proszę o odpowiedź na pytania: Czy w związku ze zwolnieniami pracowników, które spowodowały koszty w formie odszkodowań i innych kosztów (np. sądowych, odsetki) zostały wyciągnięte finansowe konsekwencje wobec dyrektorów zakładu (pokrycie strat)? Jeśli nie, to dlaczego? 5. Proszę o odpowiedź na pytanie: na jakiej podstawie prawnej zostały wyniesione moje (oraz innych kierowników) akta osobowe z siedziby MZGKiM w 2023 roku do Urzędu przez pana Zastępcę Burmistrza? 6. Proszę o odpowiedź na pytania: na jakiej podstawie prawnej zostały wyniesione listy płac, umowy o pracę i angaże pracowników MZGKiM w 2025 roku przez panią Zastępcę Głównego Księgowego UM do Urzędu? Nikt z pracowników MZGKiM nie upoważnił nikogo z UM do przetwarzania jego danych osobowych. 7. Proszę o przesłanie kserokopii umów zlecenia/o dzieło z panią B.K. (bez danych osobowych). Proszę o odpowiedź na pytania: skoro zgodnie z przepisami nie wolno powierzać księgowości ani sprawozdawczości zakładu budżetowego komuś, kto nie jest pracownikiem zakładu...jaka podstawa prawna przyświecała zawarciu takich umów?" Pismem z 7 kwietnia 2025 roku organ powiadomił skarżącą, że wyznacza termin na załatwienie sprawy do 23 maja 2025 roku z uwagi na zachodzące wątpliwości czy wszystkie pytania dotyczą informacji publicznej i konieczność przeprowadzenia analizy formalno-prawnej. Pismem z 23 maja 2025 roku organ udzielił skarżącej odpowiedzi w następujący sposób: Ad. 1 Informacje, o które skarżąca i wnioskuje znajdują się na stronie BIP Urzędu Miejskiego w K. (i tu wskazano cztery odnośniki). Ad. 2 Wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jednakże należy podkreślić, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869) głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: 1) prowadzenia rachunkowości jednostki; 2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi; 3) dokonywania wstępnej kontroli: a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Status prawny głównego księgowego jednostek obsługujących określa przepis art. 54 ust. 2a ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli w ramach wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a ustawy o samorządzie gminnym jednostka obsługująca zaliczana do sektora finansów publicznych zapewnia realizację zadań głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych przez osobę spełniającą wymogi, stawiane wobec głównego księgowego, w jednostce obsługiwanej nie zatrudnia się głównego księgowego. Tym samym ustawodawca wyklucza dublowanie zatrudnienia głównego księgowego jednostki obsługującej i jednostek obsługiwanych. Warunkiem koniecznym jest spełnianie przez głównego księgowego jednostki obsługującej wymogów określonych w art. 54 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Sposób realizowania wspólnej obsługi określa przepis art. 10b ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powołanej regulacji, wspólną obsługę może prowadzić urząd gminy. Skarbnik - jest na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - głównym księgowym budżetu. Z tego względu w samorządach - obok stanowiska skarbnika często bywa powoływany np. zastępca głównego księgowego. Ad. 3 W związku z przejęciem obsługi księgowej, finansowej, organizacyjnej i kasowej MZGKiM nie wzrosło zatrudnienie w Urzędzie Miejskim w K. Obsługę wykonują pracownicy Urzędu Miejskiego w K. Wartość brutto wynagrodzenia zastępcy głównego księgowego wynosi: 9.072,70 zł, składki ZUS oraz FP Pracodawcy 1.758,29 zł. Ad. 4, 5, 6 Wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Ad. 7 Podstawą prawną zawarcia umowy zlecenia jest kodeks cywilny. W załączeniu przedstawiono kserokopie dwóch umów zlecania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. A. zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. odpowiedź na pytanie nr 2 (zastępca głównego Księgowego to stanowisko kierownicze równe Głównemu Księgowemu, więc musi spełniać ustawowe wymogi dla Głównego Księgowego zgodnie z ustawą o finansach publicznych) oraz pytanie nr 4, które stanowi informację publiczną (pytanie o wydatki publiczne oraz odpowiedzialność). 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że 25 marca 2025 roku złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz poprzez platformę ePuap wniosek o udostępnienie informacji o treści wskazanej w załącznikach, zaś 23 maja 2025 roku została jej udostępniona informacja w zakresie pyt. Nr 1, 3, 7. Inne uznano, że nie stanowią informacji publicznej lub odpowiedziano wymijająco. W odniesieniu natomiast do pytań 2 i 4 informacja nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżącej została udzielona odpowiedź pismem z 23 maja 2025 roku z tym zastrzeżeniem, że informacje odnoszące się do części pytań skarżącej nie zostały zakwalifikowane jako informacja publiczna (pyt. 2 oraz 4 - 6 z wniosku skarżącej), dlatego też organ nie udzielił na te pytania odpowiedzi lub udzielił odpowiedzi w ograniczonym zakresie. Organ zaakcentował, iż o tym co stanowi informację publiczną przesądza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze wskazane przepisy organ stwierdził, że sformułowane we wniosku skarżącej pytania o numerach 2, 4, 5 oraz 6 nie dotyczyły informacji rozumianej jako informacja publiczna. W konsekwencji brak było podstaw do udzielenia na te pytania odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu wniosek skarżącej został rozpoznany prawidłowo. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że skarga dotknięta jest uchybieniem o charakterze formalnym, bowiem skarżąca nie wystosowała do organu jakiegokolwiek wezwania (ponaglenia) tym samym przedmiotową skargę należy uznać za przedwczesną i z tego samego powodu za niedopuszczalną. Pismem z 15 lipca 2025 roku K. A. odniosła się do odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Strona wskazała, że w odniesieniu do pytań 2 i 4 informacja nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. W ocenie skarżącej pytania te stanowią informację publiczną i nie naruszają przepisów o RODO. Odnosząc się do braków formalnych skargi, tj. braku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazała, iż z jej punktu widzenia sam fakt przesłania skargi za pośrednictwem Urzędu Miejskiego jest swoistym ponagleniem do udzielenia odpowiedzi. Skarżąca zastrzegła, że po otrzymaniu odpowiedzi nie procedowałaby dalej sprawy sądowej. Jednakże Burmistrz w swojej odpowiedzi z 23 maja 2025 roku jasno oświadczył, że nie odpowie na resztę pytań, tak więc strona nie widziała podstaw do kolejnego ponaglenia, skoro z góry zastrzeżono, że nie dostanie odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę K.A. rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu organu w zakresie niedopuszczalności skargi K.A. z powodu braku formalnego skargi, tj. niewyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdzić zatem należy, iż stanowisko organu nie jest prawidłowe. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. - a w ślad za tym także do art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. - z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine ustawy p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Następnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Burmistrz K. pozostaje bezczynny w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem K.A. z 25 marca 2025 roku. Z uwagi na powyższe konieczne jest wskazanie, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustawowym organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. m.in. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej znajdują się w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej]. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 powoływanej ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zgodnie z art. 14 ust. 1 powoływanej ustawy udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Reasumując tę część rozważań należy wyjaśnić, iż bezczynność organu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni, pozostaje bezczynny. Podkreślenia wymaga również, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Burmistrz K. jest ustawowym organem wykonawczym gminy, będącej osobą prawną wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 11a w zw. z art. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2024 r., poz. 1465). W ocenie składu orzekającego wniosek K.A., który wpłynął do organu 25 marca 2025 roku, spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z żądaniem udzielenia informacji publicznej, to jest: został złożony w formie dokumentu elektronicznego, został podpisany przez wnioskodawczynię, określał w sposób dokładny adresata wniosku, jak również obejmował jasne sformułowanie, co do przedmiotu wnioskowanej informacji. Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Bezsporna jest również okoliczność, że w przewidzianym prawem terminie, pismem z 7 kwietnia 2025 r. skarżącą powiadomiono o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku do 23 maja 2025 r. (z uzasadnieniem, iż "zakres informacji, o które Pani wnioskuje jest bardzo szeroki oraz zachodzą wątpliwości czy wszystkie pytania dotyczą informacji publicznych"). Powyższe zasługuje na aprobatę, albowiem świadczy o prawidłowym wykonaniu przez Burmistrza K. dyspozycji art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Następnie poza sporem pozostaje, że pismem z 23 maja 2025 roku skarżącej udzielono odpowiedzi na wniosek, z tym że skarżąca kwestionuje zakres udzielonych jej informacji, które w jej ocenie nie są wystarczające do uznania, że organ zadośćuczynił ciążącemu na nim obowiązkowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Analizując powyższe pismo organu skład orzekający doszedł do przekonania, że prawidłowo załatwiono wniosek skarżącej w zakresie pytania nr 1, 3 oraz 7, czego nie podważa także sama skarżąca. Przechodząc zatem już do samego sedna sporu należy dostrzec, że pytanie nr 2 odnosiło się do sposobu sprawowania funkcji głównego księgowego w Miejskim Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Pytanie dotyczyło wskazania imienia, nazwiska i funkcji tej osoby, kwalifikacji zawodowych i doświadczenia zawodowego, wypełnienia przez nią ustawowych wymogów oraz czy był ogłoszony konkurs na to stanowisko. Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z 29 kwietnia 2019 roku zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia statutu Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. (dostępna na BIP tego zakładu) wspomniany zakład jest samorządowym zakładem budżetowym gminy, powołanym do zarządzania zasobami Gminy K. oraz zaspakajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców w szczególności w zakresie dostarczania wody pitnej, utrzymania sieci kanalizacyjnej, administrowania nieruchomościami w zasobie gminnym, budowy dróg, utrzymania porządku i czystości w gminie. Niewątpliwie więc wskazany zakład wykonuje ustawowe zadania gminy, a co za tym idzie jego organizacja pracy jest zadaniem publicznym, co do którego każdy może wykonywać uprawnienia z analizowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa konkluzja znajduje umocowanie w ugruntowanych już poglądach orzecznictwa, wypracowanych na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (w tej sprawie informacja dotyczy sposobu zarządzania mieniem gminny). Prawo do informacji publicznej wiąże się z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (opubl. w OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30), stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Innymi słowy, osobą pełniącą funkcje publiczne jest każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Oznacza to, że każda informacja dotycząca takiej osoby jest informacją publiczną, co nie oznacza jednak, że powinna ona zostać udostępniona. Wyłączeniu spod przewidzianej postanowieniami art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ochrony prywatności osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną podlegają informacje mające związek z pełnieniem tej funkcji, w tym o warunkach jej powierzenia i wykonywania (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., III OSK 1319/23). Należy zatem stwierdzić, że główny księgowy - jeżeli wykonuje czynności służbowe z zakresu gospodarowania środkami publicznymi - to wykonuje funkcje publiczne. Taki pogląd znajduje umocowanie w przepisach i judykaturze. Zgodnie z art. 54 ust. 4 i 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych w celu realizacji swoich zadań główny księgowy ma prawo: 1) żądać od kierowników innych komórek organizacyjnych jednostki udzielania w formie ustnej lub pisemnej niezbędnych informacji i wyjaśnień, jak również udostępnienia do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji i wyjaśnień; 2) wnioskować do kierownika jednostki o określenie trybu, zgodnie z którym mają być wykonywane przez inne komórki organizacyjne jednostki prace niezbędne do zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej oraz ewidencji księgowej, kalkulacji kosztów i sprawozdawczości finansowej, a ponadto główny księgowy, w razie ujawnienia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 3, zwraca dokument właściwemu rzeczowo pracownikowi, a w razie nieusunięcia nieprawidłowości odmawia jego podpisania. Z powyższego jasno wynikają uprawnienia władcze w zakresie ustalonym powołaną ustawą. Na powyższe właśnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2020 r., I OSK 2842/19, w którym zauważył, że "Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje NSA w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl); postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl)." W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie budzi wątpliwości, że główny księgowy działa w strukturze organizacyjnej jednostki sektora finansów publicznych na stanowisku mającym kierowniczy charakter i realizuje zadania publiczne nałożone na daną jednostkę przez gospodarowanie jego środkami finansowymi. Tym samym, głównemu księgowemu z uwagi na pełnione funkcje i zakres sprawowanego władztwa publicznego, należy przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytanie o kwalifikacje i doświadczenie pracownika organu także może być postrzegane jako pytanie o informacje publiczną, bowiem odnosi się do kontroli społecznej sposobu wykonywania zadań publicznych przez pryzmat badania kompetencji osób wykonujących funkcje publiczne, zwłaszcza że ustawa jasno reguluje wymagania formalne wobec zatrudnionych na stanowisku głównego księgowego. Zdaniem Sądu żądane w zakresie tego punktu informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą kwalifikacji osób zatrudnionych ze środków publicznych przy wykonywaniu zadań publicznych, co przekłada się m.in. na kwestie organizacji wykonania zadań publicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, a Sąd rozpoznający sprawę stanowisko to podziela, że informacje o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie od informacji publicznej. Informacje te odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d powoływanej (zob. też wyroki WSA w: Warszawie z 13 listopada 2015 r., II SAB/Wa 739/15; WSA w Krakowie z 8 lutego 2017 r., II SA/Kr 1349/16; WSA w Gdańsku z 21 sierpień 2018 r., II SAB/Gd 56/18). Trafnie ujął to WSA w Warszawie w wyroku z 26 lutego 2021 roku, II SAB/Wa 523/20 wskazując, iż "Kierując się zatem wykładnią językową wskazać należy, że zwrot "kompetencje" ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Kompetencje oznaczają jednak również "zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia" (http://sjp.pwn.pl/slowniki/kompetencje.html). Skoro pojęcie "kompetencji" obejmuje "doświadczenie", to tym samym odnosi się także do "doświadczenia zawodowego". Tym samym informacja o doświadczeniu zawodowym osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej". Jednakże zakres jej udostępnienia jest uzależniony odpowiednio między innymi od tego na ile o tych kwalifikacjach jako wymaganych wypowiada się prawo jak i od treści art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. też: WSA w Krakowie z 17 października 2019 r., II SAB/Kr 254/19, WSA w Warszawie z 26 lutego 2021 r., II SAB/Wa 523/20, WSA w Warszawie z 23 stycznia 2024 r., II SA/Wa 933/23). Również pytanie "czy był ogłoszony konkurs na to stanowisko kierownicze" odnosi się do sposobu organizacji danej instytucji w zakresie procesu rekrutacji, zatem też odnosi się do informacji publicznej. Reasumując tę część rozważań skład orzekający stwierdził, że w zakresie pytania nr 2 zawartego we wniosku skarżącej Burmistrz K. pozostaje w bezczynności, bowiem nadal nie udostępnił żądanej informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu. Przechodząc do analizy kolejnego spornego zagadnienia należy przypomnieć, że pytanie nr 4 odnosiło się do odpowiedzialności pracowników jednostki podległej Burmistrzowi K.. W tym miejscu trzeba zatem dostrzec, że sądy administracyjne takie informacje kwalifikują jako informację publiczną jeżeli pragmatyki zawodowe nakładają określone uprawnienia i obowiązki. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 196/13) wskazać należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych, jak np. nauczycieli oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 k.p.a.) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. Przy czym sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez umocowane organy jest formą wykonywania władzy publicznej, a tym samym podlega udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W analizowanym przypadku mamy jednak do czynienia z gminną jednostką organizacyjną podległą gminie. Zatem zaakcentowania wymaga, że ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2024 r. poz.1135) nie zawiera regulacji dotyczących postępowania dyscyplinarnego, bowiem nie reguluje kompleksowo zagadnień pracowniczych w samorządzie. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w sprawach nieuregulowanych w tym akcie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu pracy. Trzeba jednocześnie zważyć, że wykonywanie kontroli społecznej nie ma na celu narażania na utratę prywatności. Tymczasem przy udzielaniu odpowiedzi na to pytanie skarżącej, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawczyni z danymi osobowymi, mogłoby dojść do zagrożenia naruszeniem prawa osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2025 roku, sygn. akt III OSK 2467/24). Trafnie w tym względzie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyżej wyroku wskazując, iż "W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, tj. sprawozdanie z czynności wyjaśniających. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit a u.d.i.p. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji". Odnośnie do pytań nr 5 i 6, które sprowadzały się do żądania podstawy prawnej określonych działań faktycznych podjętych przez niezidentyfikowane osoby sąd dostrzega, że pytanie o stan prawny nie może być rozpoznane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowi bowiem informacji publicznej wiedza organu o przepisach prawa krajowego i ich właściwej interpretacji. Obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie stanowią materii informacji publicznej. Są one dostępne w oficjalnych publikatorach takich jak Dzienniki Ustaw, Monitory Polskie i Dzienniki Urzędowe poszczególnych województw. Stwierdzić wobec powyższego należy, że w sytuacji, gdy żądana w pytaniach nr 4, 5 i 6 informacja nie stanowiła informacji publicznej brak było podstaw do wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Prawidłową formą działania organu było więc poinformowanie skarżącej na piśmie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co uwolniło organ od zarzutu bezczynności, czyniąc skargę w tym zakresie niezasadną. Z tych względów – stwierdzając na mocy art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż Burmistrz K. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej w zakresie pytania nr 2 – sąd zobowiązał do załatwienia wniosku skarżącej z 25 marca 2025 toku w zakresie pytania nr 2 w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie sąd stwierdził, że wspomniana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., akt II OSK 468/13, wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie reakcje organu nie były przejawem lekceważenia wniosku, lecz znalazły uzasadnienie w skomplikowanych charakterze regulacji prawnych, których znajomość była wymaga dla załatwienia wniosku skarżącej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi. W pozostałej części - nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu - Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. dc