II SAB/Łd 168/14

Dnia 10 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku H. S. z dnia [...] maja 2014 roku w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącej H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS H. S. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wskazując na naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 782; dalej jako: "u.d.i.p."). Autorka skargi wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni. W motywach skargi strona wyjaśniła, iż w dniu 6 maja 2014 roku złożyła do Wójta Gminy M., drogą e-mailową, wniosek o udzielenie informacji publicznej domagając się udostępnienia do wglądu z możliwością wykonania kserokopii w dniu 7 maja 2014 roku wszystkich pism Rady Gminy, Przewodniczącego Rady Gminy wytworzonych i wysłanych do podmiotów zewnętrznych w okresie od 1 stycznia do dnia 30 kwietnia 2014 roku, w tym m.in. konkretnie wskazanego pisma z dnia 15 stycznia 2014 roku. Kolejnego dnia - 7 maja 2014 roku - skarżąca udała się do organu w celu uzyskania wglądu do wnioskowanych dokumentów. Dokumentów tych jednak skarżącej nie udostępniono, co potwierdza protokół, przy czym dokumenty te dotyczyły bieżących spraw Rady Gminy i z pewnością pozostawały w dyspozycji organu. H. S. w konkluzji skargi wyjaśniła, iż jej przedmiotem jest żądanie udostępnienia wszystkich pism Rady Gminy, Przewodniczącego Rady Gminy wytworzonych i wysłanych do podmiotów zewnętrznych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 30 kwietnia 2014 roku, w tym konkretnie wskazane pismo datowane na dzień 15 stycznia 2014 roku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, bądź jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż skarga została wniesiona z naruszeniem terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie. Termin na udostępnienie informacji publicznej, w ocenie organu, upłynął w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia ostatniego pisma (30 maja 2014 roku), tj. dnia 13 czerwca 2014 roku, zatem wnosząc skargę w dniu 30 września 2014 roku przekroczono termin do jej wniesienia, co skutkuje koniecznością jej odrzucenia. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż dnia 6 maja 2014 roku poinformował o odmowie udzielenia informacji ze względu na znaczny nakład pracy wynikający z potrzeby przygotowania dużej ilości materiału. Wnioskowana przez stronę skarżącą informacja jest informacją publiczną przetworzoną, czyli informacją opracowaną przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy, jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy. Informacja publiczna przetworzona składa się z pewnej sumy tzw. informacji prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Niewątpliwie w sprawie H.S. wystąpiła o udostępnienie kserokopii wszystkich pism Rady Gminy, Przewodniczącego Rady Gminy wytworzonych i wysłanych do podmiotów zewnętrznych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 30 kwietnia 2014 roku. Zdaniem organu, wywiązanie się z nałożonego wnioskiem zobowiązania wymaga nie tylko konieczności przeprowadzenia odpowiednich zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, ale także wymaga znacznego nakładu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa przede wszystkim na zarzut bezczynności organu – Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 6 maja 2014 roku (przesłanym organowi drogą mailową) wnioskowała skarżąca H.S. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 powołanej już ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż skarżąca wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie do wglądu z możliwością wykonania kserokopii wszystkich pism Rady Gminy, Przewodniczącego Rady Gminy wytworzonych i wysłanych do podmiotów zewnętrznych w zakreślonym przez wnioskodawczynię okresie. Uwzględniając definicję informacji publicznej wynikającą z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, iż wnioskowane przez skarżącą pisma niewątpliwie stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., co nie jest objęte sporem między skarżącą, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Wójt Gminy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącą dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Wójt Gminy – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność, pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić, czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym, czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralnym stanowiskiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2010 roku, sygn. akt I OSK 592/10; z dnia 6 października 2011 roku, sygn. akt I OSK 1510/11; wszystkie orzeczenia powołane dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Analizując okoliczności sprawy należy także wskazać – uwzględniając treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja publiczna, a strona skarżąca podała w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona. Złożyła więc wniosek, który winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p. Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji, który taki wniosek otrzymał może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. – udzielić, w formie czynności materialno – technicznej, informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. 2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego organ winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 roku, sygn. akt II SAB/Go 31/12). Tak więc wobec tego, iż żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, to odmowa jej udzielenia mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie wniosku w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Lektura akt pozwala odnotować, iż skarżąca w przesłanym drogą mailową piśmie z dnia 6 maja 2014 roku zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż tenże organ nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji mimo, iż – jak wskazano wcześniej – informacja ta stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, a Wójt Gminy jest niewątpliwie organem zobowiązanym do jej udostępnienia. Ustalenia w tym zakresie pozwalają stwierdzić, iż organ pozostaje w bezczynności, co przemawia za uwzględnieniem skargi na bezczynność. Z uwzględnieniem przez sąd skargi na bezczynność ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona bezczynność postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. II P.p.s.a.). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia 6 maja 2014 roku. Już w dniu 9 maja 2014 roku otrzymała odpowiedź na swój wniosek, co prawda rzeczona odpowiedź nie polegała na udostępnieniu wnioskowanej informacji. Lektura akt pozwala stwierdzić, iż pisma strony w sprawie nie pozostawały bez odpowiedzi. Niewątpliwie organ pozostał w bezczynności, ale – w ocenie składu orzekającego – owa bezczynność nie miała charakteru rażącego. Uzupełniając powyższe sąd wyjaśnia, że z uwagi na stwierdzenie, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego, sąd nie znalazł także podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentów organu administracji wyjaśnić wypada, iż w sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten wskazuje, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym miejscu poszukując definicji "informacji przetworzonej" sięgnąć należy do ugruntowanych poglądów orzecznictwa, które podziela także skład orzekający. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Jak się akcentuje, udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Następnie nie jest także przedmiotem sporu w orzecznictwie, iż informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji. W końcu dokonać należy również rozróżnienia informacji przetworzonej i informacji przekształconej. Ta ostatnia informacja to informacja prosta, której forma uległa przekształceniu (np. ksero, scan) zgodnie z wnioskiem strony (por. np. wyroki WSA: w Lublinie z dnia 6 maja 2014 roku, sygn. akt: II SAB/Lu 113/14; w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2014 roku, sygn. akt: II SAB/Po 123/13, z dnia 27 czerwca 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 24/13 oraz z dnia 4 czerwca 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Po 29/13; w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Sz 1416/13; w Kielcach z dnia 7 listopada 2013 roku, sygn. akt: II SA/Ke 852/13 i inne). W tej sytuacji - odnosząc powołane poglądy - do stanu faktycznego sprawy potwierdzić wypada, iż konieczność odszukania określonych dokumentów, bądź ich wyszukania i przygotowania do udostępnienia, nie skutkuje tym, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Wnioskowane informacje nawet po ich przygotowaniu do okazania, a co więcej - nawet po ich skserowaniu - nie stają się informacją przetworzoną, jak sugerował to organ. W tym miejscu, odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi zawartego przez organ w treści odpowiedzi na skargę, wyjaśnić wypada, iż wniesienie skargi na bezczynność nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem, a nadto skarga nie musi być poprzedzona żadnym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. akt: II SAB/Kr 138/14 i z dnia 9 stycznia 2014 roku, sygn. akt: II SAB/Kr 293/13; w Opolu z dnia 8 grudnia 2011 roku, II SAB/Op 31/11 i inne). Wskazać również wypada, iż termin udzielenia informacji publicznej wynika z art. 13 u.d.i.p., zatem nie jest wiążący dla organu termin wskazany przez wnioskodawczynię we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Reasumując, sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku zobowiązując organ do udzielenia informacji publicznej w zakreślonym terminie, w oparciu o treść art. 149 § 1 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku sąd stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. IB