III SA/Łd 184/23

Dnia 5 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieńsku z dnia 21 marca 2022 roku nr XXXVI/430/22 w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu tego handlu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Kamieńsk na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Kamieńsku z 21 marca 2022 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/430/22 w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu tego handlu. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 7 ust.1 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) - dalej: "u.s.g." oraz art. 3 i art. 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290) – dalej "ustawa o ułatwieniach". W § 1 uchwały określono, że wyznacza się miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników na terenie istniejącego placu targowego zlokalizowanego na działce nr 118, obręb 4 w K przy ul. [...], sektor A, B, C produktami rolnymi lub spożywczymi, wymienionymi w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runem leśnym i dziczyzną, a także produktami przetworzonymi z przeznaczeniem do spożycia z wykorzystaniem produktów wymienionych w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runem leśnym lub dziczyzny. § 2 uchwały brzmiał: "Uchwala się Regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i w soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach stanowiący załącznik do niniejszej uchwały." A w § 3 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Załącznik do powyższej uchwały, nazwany "Regulaminem określającym zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników" stanowił w § 1, że wyznacza się piątki i soboty w godzinach od 6:00 do godziny 13:00 dniami prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w miejscach wyznaczonych na terenie placu targowego położonego przy ul.[...] w miejscowości K. W § 2 załącznika ustalono, że przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach w dniach i godzinach określonych w § 1 powyżej, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze, wymienione w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runem leśnym i dziczyzną, a także produktami przetworzonymi z przeznaczeniem do spożycia z wykorzystaniem produktów wymienionych w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runem leśnym lub dziczyzny. A w § 3 załącznika wskazano, że handel, o którym mowa w § 1 w zakresie nieuregulowanym w niniejszym regulaminie, określa Regulamin targowiska miejskiego stanowiący załącznik do uchwały Nr XVIII/174/12 Rady Miejskiej w Kamieńsku z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu targowiska miejskiego (Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2012 r. poz. 744, z 2021 r. poz. 357). Wojewoda Łódzki wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa: - art. 4 ustawy o ułatwieniach, przez ustalenie w § 1 uchwały i § 2 załącznika do uchwały, że przedmiotem handlu mogą być produkty rolne i spożywcze z pominięciem wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym. - art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach przez oznaczenie w § 1 uchwały miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty na targowisku położonym w K przy ul. [...] jako miejsca prowadzenia handlu przez rolników w sytuacji, gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach powinno to być miejsce prowadzenia handlu nie tylko przez rolników, ale także przez ich domowników, - nieprawidłowe odesłanie, w § 3 załącznika uchwały, do treści regulaminu targowiska miejskiego z 31 stycznia 2012 r., tj. z naruszeniem art. 4 ustawy o ułatwieniach i art. 16 pkt 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1452 ze zm.). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K, uznając skargę za zasadną w całości, wniosła o umorzenie postępowania. Rada podniosła, że w kilkanaście dni po wpłynięciu skargi do Urzędu Miejskiego w K, na najbliższym terminie posiedzenia Rady Miejskiej w K - 28 września 2022 roku, kwestionowana uchwała została uchylona w całości. Zdaniem Rady uczyniło to zadość wszelkim stawianym jej przez organ nadzoru zarzutom. W zamian kwestionowanej uchwały podjęta została nowa uchwała uwzględniająca uwagi organu nadzoru. W ocenie Rady Miejskiej, ze względu na naprawienie błędu jeszcze przed terminem przewidzianym przez prawo na przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. wniosek z pisma wydaje się możliwy do uwzględnienia a karanie za naruszenie obowiązku ze wskazanego przepisu organ ten uznał za co najmniej niecelowe. W przekonaniu Rady Miejskiej niezwłoczne uwzględnienie zarzutów i uwag zawartych w skardze poprzez uchylenie w całości skarżonej uchwały i zastąpienie jej inną, winno stanowić okoliczność mającą wpływ na ocenę intencji organu przy sposobności naruszenia prawa i stopnia tego naruszenia. Nadto organ wniósł do skarżącego o podjęcie decyzji o wycofaniu skargi, z uwagi na wskazane wyżej zachowanie Rady Miejskiej w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania w związku z zastosowaniem przez organ gminy trybu z art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska dotyczące możliwości zastosowania przez organ gminy art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z jednym z nich rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę i stwierdzić jej nieważność (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2017r. sygn. akt III SA/Kr 1027/17 LEX nr 2414130 z glosą aprobującą J. Chmielewskiego w Postępowanie sądowoadministracyjne, skarga na uchwałę rady gminy, tryb samokontroli, OSP 2018, nr 12, s. 128.). W odmiennym stanowisku, podnosi się, że norma z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może być traktowana jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy, umieszczony w rozdziale 2 p.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej. Przepisy procesowe nie mogą stanowić podstawy do ustanowienia norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia. Uznanie, że organom gminy przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnych uchwał oznaczałoby, że organy gminy mogą zastępować sąd administracyjny w wykonywaniu swoich uprawnień w orzekaniu w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonych uchwał (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14 LEX nr 1657777, WSA we Wrocławiu z 30 marca 2016 r., III SA/Wr 81/16 LEX nr 2085928, WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014 r., I SA/Gl 18/14 LEX nr 1454752, WSA w Łodzi z 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12 LEX nr 1303638). W rozstrzyganej sprawie niezależnie od tego które z powyższych stanowisk uznamy za trafne nie została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania trybu autokontroli przez organ tj. uwzględnienie skargi w całości. Stosownie do treści art. 54 § p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Treść cytowanego przepisu wskazuje, że warunkiem do skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów jak i wniosków skargi. Organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie prowadzi i nie może prowadzić nowego postępowania w sprawie. Organ ten ma możliwość dokonania kontroli swojego rozstrzygnięcia jedynie w granicach wyznaczonych przepisami p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym organ - podejmując rozstrzygnięcie w trybie tzw. autokontroli o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. - jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, LEX nr 525966; wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12, LEX nr 12355300; wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1379/13 LEX nr 1766153). Jak to zostało wskazane powyżej uwzględnienie skargi w całości jest warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, a więc uznania za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, co oznacza, iż organ może skorygować zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w kierunku wskazanym przez skarżącego. W rozstrzyganej sprawie w swojej skardze wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tymczasem organ gminy uchwałą z 28 września 2022 r. jedynie uchylił kwestionowaną przez skarżącego uchwałę. Nie został zatem spełniony podstawowy warunek zrealizowania funkcji autokontroli tj. uwzględnienie skargi w całości. Uprawnienia rady gminy do zmiany lub uchylenia własnej uchwały, nie można jak tego domaga się organ gminy utożsamiać z uwzględnieniem skargi wymagającym stwierdzenia jej nieważności w całości, co oznacza, że w sprawie nie mamy do czynienia z dokonaną przez organ autokontrolą przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższe czyni zaś niezasadnym wniosek organu o umorzenie postępowania w rozstrzyganej sprawie. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 LEX nr 1392334). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności § 1 uchwały oraz § 2 załącznika do uchwały trafnie wskazuje na sprzeczność zawartej w tych przepisach regulacji z art. 4 ustawy o ułatwieniach. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Tym czasem w kwestionowanych przepisach prawodawca lokalny pominął wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym jako wyroby mogące stanowić przedmiot handlu na uprzywilejowanych zasadach. Powyższa regulacja stanowi zatem niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego ograniczającą jego stosowanie. Podobnie za uzasadnione uznać należy w ocenie sądu stanowisko wojewody wskazujące, że kwestionowany zapis zawarty w § 1 uchwały zawiera modyfikację przepisów ustawowych. Z jego treści wynika, że podmiotami uprawnionymi do prowadzenia handlu w piątki i w soboty w wyznaczonym w uchwale miejscu są wyłącznie rolnicy podczas gdy z art. 3 i art. 5 ustawy o ułatwieniach wynika, że skierowana jest ona także do ich domowników. W związku z tym zakwestionowany zapis uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego. W tym miejscu wypada przypomnieć utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 LEX nr 2199460). Jak wskazano w wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122) porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Ponadto uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 370/07 LEX nr 446997; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 300/11, LEX nr 1153669). Sąd podziela także zastrzeżenia organu nadzoru podniesione w odniesieniu do zawartego w § 3 załącznika do uchwały odesłania do regulaminu targowiska miejskiego przyjętego uchwałą z 31 stycznia 2012 r. W odesłaniu tym nie posłużono się słowem "odpowiednio", nie poczyniono także jakichkolwiek zastrzeżeń czy wyłączeń, przez co nie uwzględnia ono przewidzianych ustawą z 2021 r. ułatwień w prowadzeniu handlu dla rolników i ich domowników. Tak skonstruowane odesłanie do innego aktu prawa miejscowego prowadzi w efekcie do uregulowania zasad handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w sposób sprzeczny z normami ustawy o ułatwieniach, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Za zasadny uznać także należało wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego z art. 3 i art. 5 ustawy o ułatwieniach lub jego niewłaściwe wykonanie, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych jednostek redakcyjnych powoduje, że uchwała jako niekompletna nie nadaje się do stosowania. Jej poszczególne niezakwestionowane elementy nie mogą w sposób samodzielny funkcjonować w obrocie prawnym i nie mogą stanowić norm powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy. Ze wskazanych wyżej względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. d.cz.