III SA/Łd 55/24

Dnia 4 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Konopnica z dnia 21 stycznia 2022 roku Nr XXXIV/222/22 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Konopnica za udział w posiedzeniach rady, komisji oraz sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 21 stycznia 2022 r. Rada Gminy Konopnica, na podstawie art. 25 ust. 4 i ust. 6, 7, 8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teksy jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej u.s.g., § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974 ) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 66, poz. 800 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXXIV/222/22 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Konopnica za udział w posiedzeniach rady, komisji oraz sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych. Zgodnie z § 11 uchwały, uchwała wchodzi w życie od dnia 1 lutego 2022 r. W dniu 27 grudnia 2023 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Konopnica z dnia 21 stycznia 2022 r., Nr XXXIV/222/22 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Konopnica za udział w posiedzeniach rady, komisji oraz sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości, zarzucił istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W oparciu o postawiony powyżej zarzut Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że w § 10 zaskarżona uchwała derogowała podjęte wcześniej uchwały w tej materii. Organ administracji nie wskazał jednak sposobu ogłoszenia uchwalonego aktu prawnego poprzestając na wskazaniu w § 11 daty wejścia w życie uchwały, tj. w dniu 1 lutego 2022 r. W bazie danych Dziennika Urzędowego Województwa Łódzkiego zaskarżona uchwała nie występuje, a jedyną formą jej publikacji było zamieszczenie uchwały w bazie BIP. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracjnym Prokurator podkreślił, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe w oparciu o art. 25 ust. 4 u.s.g. są aktami prawa miejscowego, ponieważ zawierają normy abstrakcyjne, diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w nich funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 9 u.s.g. W związku z powyższym skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych, jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP następuje na zasadach określonych w ustawach. Taką ustawą jest ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, tymczasem Rada Gminy Konopnica nie tylko zaniechała tej formy publikacji, ale z niej zupełnie zrezygnowała. Prokurator nadmienił również, że zaskarżona uchwała wchodząc w życie z 11 - dniowym vacatio legis, narusza również art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W przypadku zaskarżonego aktu prawnego brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyjątki o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3, czy też w art. 5 cyt. ustawy. Reasumując Prokurator wskazał, że wskazane naruszenie prawa należy ocenić jako istotne, ponieważ akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wywołać skutku prawnego. Brak publikacji w przewidzianej formie przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Konopnica wnosząc o uwzględnienie skargi podniosła, że podziela stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dla jej ważności wymagana jest publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Istniejące wcześniej rozbieżności interpretacyjne dotyczące charakteru zaskarżonej uchwały skutkowały podjęciem przez Radę Gminy Konopnica uchwały bez jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada gminy wskazała jednak, że podjęła już działania naprawcze mające na celu uchylenie zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały spełniającej wymagania określone w art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Konopnica z dnia 21 stycznia 2022 r., Nr XXXIV/222/22 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Konopnica za udział w posiedzeniach rady, komisji oraz sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych. Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, CBOSA). Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/17; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16, z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; CBOSA). Zaskarżona uchwała Rady Gminy Konopnica z dnia 21 stycznia 2022 r., Nr XXXIV/222/22 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Konopnica za udział w posiedzeniach rady, komisji oraz sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 i 10 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Skoro zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 11 zaskarżonej uchwały stanowi jedynie, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2022 r. Podkreślenia wymaga, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie zatem zgodnie z powyższymi przepisami zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślić należy, że brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas nie tylko postanowień uchwały sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne w CBOSA). Niespełnienie zatem wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). e.o.