III SA/Łd 626/24

Dnia 12 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 18 czerwca 2024 roku nr UNP: 1001-24-090452 znak 1001-IOC.4802.5.2024.8.SZ w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala sprzeciw. Decyzją z 18 czerwca 2024 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi uchylił decyzję Naczelnika Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z 17 kwietnia 2024 r. o nałożeniu na K.K. kary pieniężnej w wysokości 2 500 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 728 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w związku z przeprowadzoną 12 listopada 2023 r. przez funkcjonariuszy Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi kontrolą drogową (autostrada A1) i ujawnieniu wykonywania przewozu zespołem pojazdów o łącznej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, składającego się z samochodu osobowego o numerze rejestracyjnym [...] (PL) oraz przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] (PL), którym przewożono towar (samochody osobowe – 3 sztuki), niewyposażonym w tachograf oraz w wypis z licencji/zezwolenia na transport krajowy rzeczy, Naczelnik Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi decyzją z 17 kwietnia 2024 r. nałożył na K.K., jako osobę zarządzającą transportem w Ax. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, karę pieniężną w łącznej wysokości 2 500 zł z tytułu naruszenia obowiązków określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od decyzji z 17 kwietnia 2024 r. K.K. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ nie został w prawidłowy sposób ustalony stan faktyczny. W uzupełnieniu odwołania skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania dostatecznego materiału dowodowego dającego podstawę do stwierdzenia, że transport był realizowany przez spółkę Ax., a nie kontrolowanego kierowcę, A.D., w ramach przewozu niehandlowego; 2. art. 3 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r., s. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 561/2006", poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma: umowy najmu zawartej pomiędzy spółką Ax. a A.D., protokołu zdawczo-odbiorczego z 13 listopada 2023 r. oraz oświadczenia A.D. na okoliczność prowadzenia przejazdu niehandlowego wyłączonego spod przepisów rozporządzenia nr 561/2006 oraz ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z art. 3 lit. h rozporządzenia nr 561/2006. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi uchylając decyzją z 18 czerwca 2024 r. decyzję Naczelnika Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z 17 kwietnia 2024 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi stwierdził, że zaistniały przesłanki prawne spełniające wymogi art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji nie ma możliwości uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania lub utrzymania jej w mocy, bądź uchylenia decyzji i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w szczególności zgromadzenia dowodów i dokonania ustaleń pozwalających na podjęcie decyzji w zakresie okoliczności stwierdzonych podczas kontroli drogowej 12 listopada 2023 r. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Nowe dowody przedstawione przez skarżącą wymagają zweryfikowania informacji w nich zawartych, a w szczególności ustalenia jednoznacznie charakteru przewozu i przewoźnika, gdyż okoliczności te warunkują zastosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych z ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym Naczelnik Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy winien zastosować cały "wachlarz" środków dowodowych dopuszczalnych przez przepisy, w tym art. 75 k.p.a. Tak zgromadzone dowody podlegać będą ocenie w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli, który został przyjęty i podpisany przez kierującego, mając na uwadze, że protokół kontroli stanowi dowód dokonanych w nim ustaleń i jest dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w prowadzonej sprawie o nałożenie kary pieniężnej. W sprawach związanych z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym protokół kontroli pojazdu ma szczególne znaczenie. Jest potwierdzeniem faktów w konkretnej chwili, zasadniczo niemożliwych do powtórnego ustalenia oraz jest dokumentem urzędowym. To powoduje, że korzysta on z "podwyższonej" mocy dowodowej w zakresie jego treści. Analiza protokołu kontroli w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że przedstawiono w nim przeprowadzone czynności kontrolne, wskazano datę, miejsce kontroli, kontrolowany pojazd, kierowcę, opisano stwierdzone naruszenia. Protokół podpisali kontrolujący i kontrolowany kierowca, który nie wniósł uwag. Szczególna moc dowodowa protokołu z przeprowadzonej kontroli nie oznacza, że jest to jedyny dopuszczalny bądź niepodważalny dowód na okoliczność stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym. W sytuacji, gdy powyższy dokument jest niewystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Zdaniem organu drugiej instancji w istocie nie wyjaśniono kwestii w czyim imieniu kierujący kierował pojazdem, dla kogo i na jakiej trasie przewoził towar w postaci 3 samochodów osobowych, a zatem ustalenie, że K.K. naruszyła obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym uzasadniające odpowiedzialność jest przedwczesne. Z treści decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wynika, w oparciu o jakie dowody przypisano przedsiębiorcy – spółce Ax. rolę podmiotu wykonującego przewóz. Oświadczenie kierującego pojazdem, złożone podczas kontroli, że transportowane samochody osobowe stanowią własność spółki Ax., nie zostały zweryfikowane. Z pewnością nie jest to informacja otrzymana z Głównego Inspektoratu Drogowego o wydanych zezwoleniach dla spółki. Z uwagi na nowe dowody w sprawie, kwestia ta nadal pozostaje niewyjaśniona w stopniu dostatecznym, a okoliczności te są kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ orzekający obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Dopiero prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy może być podstawą rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji. W związku z powyższym, w szczególności z uwagi na nowe dowody, które w istotnym zakresie podważają ustalenia dotyczące kontrolowanego przewozu, organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien ustalić stan faktyczny, w tym charakter przewozu (handlowy, czy niehandlowy), wyjaśnić kto faktycznie realizował przewóz, kto był właścicielem przewożonych samochodów i kto obecnie jest ich właścicielem. Służyć temu powinny dopuszczalne przez przepisy dowody, włącznie z przesłuchaniem kierującego oraz odbiorcy przewożonego towaru. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od powyższej decyzji K.K., wniosła o jej uchylenie w całości, rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego dowodów, które wyjaśniałyby sprawę, przez co wydano decyzję o uchyleniu sprawy i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania; 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do uchylenia i umorzenia postępowania; 3. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ drugiej instancji posiadał dowody wskazujące na fakt, że sprawa powinna być umorzona, a nie przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane sprzeciwem K.K. wniesionym od wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 18 czerwca 2024 r. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 17 kwietnia 2024 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wobec tego wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", o ile ustawa nie stanowi inaczej, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, a na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20). W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a. stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznania sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ, zaś rolą sądu jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 519/21). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną (nazywaną niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną, z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi, gdy: organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Przy czym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu toczącym się w następstwie nałożenia na skarżącą, jako osobę zarządzającą transportem w spółce Ax., decyzją Naczelnika Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z 17 kwietnia 2024 r. kary pieniężnej za stwierdzenie w trakcie kontroli zespołu pojazdów nieprawidłowości sankcjonowanych przez l.p. 1.1.2 i l.p. 15.15.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi uchylił decyzję z 17 kwietnia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze względu na złożenie przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego nowych dowodów celem wykazania, że w sprawie nie zebrano dostatecznego materiału dowodowego dającego podstawę do stwierdzenia, że transport był realizowany przez spółkę Ax., a nie kontrolowanego kierowcę w ramach przewozu niehandlowego. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu drugiej instancji, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w szczególności zgromadzenia dowodów i dokonania ustaleń pozwalających na podjęcie decyzji w zakresie okoliczności stwierdzonych podczas kontroli drogowej, co przekracza znacząco ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania, zagwarantowanego w art. 15 k.p.a. Zdaniem sądu organ drugiej instancji słusznie podniósł, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny. Nowe dowody przedstawione przez skarżącą na etapie postępowania przed organem drugie instancji wymagają zweryfikowania informacji w nich zawartych, a w szczególności ustalenia jednoznacznie charakteru przewozu i przewoźnika, gdyż okoliczności te warunkują zastosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych z ustawy o transporcie drogowym. Trafnie organ drugiej instancji wskazał, że z treści decyzji organu drugiej instancji w żaden sposób nie wynika w oparciu o jakie dowody przypisano przedsiębiorcy – spółce Ax. rolę podmiotu wykonującego przewóz. Oświadczenie kierującego pojazdem, złożone podczas kontroli i uwzględnione w protokole kontroli z 12 listopada 2023 r, że transportowane samochody osobowe stanowią własność firmy Ax., nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ pierwszej instancji. Załączone przez skarżącą do odwołania dokumenty, tj. umowa najmu pojazdu z 11 listopada 2023 r. zawarta pomiędzy spółką Ax. a kierowcą – A.D. na okres 11 – 13 listopada 2023 r., protokół zdawczo-odbiorczy z 13 listopada 2023 r. oraz oświadczenie A.D. na okoliczność prowadzenia przejazdu niehandlowego (w celach prywatnych) wyłączonego spod przepisów rozporządzenia nr 561/2006 oraz ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z art. 3 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, mogą podważyć prawidłowość ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji dotyczących kontrolowanego przewozu. Wiarygodność tych dowodów należy zweryfikować i ocenić w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Wydanie przez organ drugiej instancji decyzji, czy to na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji) lub na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. uchylenie i orzeczenie merytoryczne co do istoty sprawy), naruszałoby istotnie nie tylko art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale również określoną w art. 15 zasadę dwuinstancyjności postępowania. Należy przy tym podkreślić, że znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że sformułowana w tym przepisie zasada należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasada ta nie oznacza jednak nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3384/18). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79 wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nakazuje wskazać jedynie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast wymogu wskazania, jakich czynności dowodowych organ pierwszej instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jakie z wcześniej przeprowadzonych pominąć (por. np. wyrok z 14 lutego 2019 r., II OSK 748/17). W trybie art. 138 § 2 k.p.a. wręcz niedopuszczalne jest bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji – poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., II GSK 549/19). Decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stałoby na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3384/19). Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi działał z poszanowaniem naczelnych reguł postępowania i nie naruszył przepisów prawa. Niezasadne są zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji nie mógł skorzystać z regulacji art. 136 k.p.a. dotyczącej przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie dowodów i materiałów w sprawie, gdyż w konsekwencji naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 k.p.a. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że to organ odwoławczy prowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia okoliczności faktycznych realizowanego i poddanego kontroli przewozu. Końcowo sąd ponownie podkreśla, że decyzja z 18 czerwca 2024 r. jest decyzją kasacyjną. Z uwagi na fakt, że została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem jako rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe, nie przesądza o istocie (meritum) sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi wręcz przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i prawidłowo wskazał kwestię wymagającą wyjaśnienia, która jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów sąd, na podstawie na podstawie art. 64e w związku art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. d.cz.