III SA/Łd 789/25

Dnia 11 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zgierzu na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 28 czerwca 2018 roku nr LI/662/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miasto Zgierz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 28 czerwca 2018 r. Rada Miasta Zgierza uchwaliła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości", uchwałę nr LI/662/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miasto Zgierz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 uchwały określono: - w ust. 1, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane na terenie nieruchomości, na której znajduje się: szpital (pkt 1); żłobek (pkt 2); placówka zapewniająca całodobową lub całodzienną opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy (pkt 3); przedszkole (pkt 4); internat (pkt 5); kościół (pkt 6); cmentarz (pkt 7); miejsce pamięci narodowej (pkt 8); - w ust. 2, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w budynku, w którym znajduje się: pływalnia (pkt 1); kaplica (pkt 2); sala katechetyczna (pkt 3); dom modlitwy (pkt 4); noclegownia i schronisko dla bezdomnych (pkt 5); jadłodajnia dla ubogich (pkt 6); - w ust. 3, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane na: targowisku należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie (pkt 1); parkingu (pkt 2); - w ust. 4, że nieruchomość, na której znajduje się miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może graniczyć z nieruchomością, na której znajduje się: szkoła podstawowa (pkt 1); przedszkole (pkt 2); żłobek (pkt 3); placówka oświatowo-wychowawcza (pkt 4); placówka opiekuńczo-wychowawcza (pkt 5). W § 1 ust. 5 uchwały postanowiono, że ograniczenie, o którym mowa w ust. 4 nie dotyczy sytuacji, gdy miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych usytuowane jest w odległości większej niż 30 metrów od budynku wskazanego w ust. 4 pkt 1-5, przy czym pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych obiektu określonego w ust. 4 pkt 1-5 do głównych drzwi wejściowych miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 2 uchwały określono, że ilekroć w uchwale jest mowa o miejscu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy przez to rozumieć: placówkę handlową, w której sprzedaż odbywa się wewnątrz tej placówki (pkt 1); lokal gastronomiczny (pkt 2); ogródek piwny, tj. miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, służące do świadczenia usług gastronomicznych, wydzielone konstrukcyjnie z otoczenia, utworzone zgodnie z opinią urbanistyczną właściwego wydziału Urzędu Miasta Zgierza, funkcjonujące od 1 kwietnia do 31 października, czynne od godz. 8.00 do godz. 22.00, a w soboty i dni przedświąteczne do godz. 23.00 (pkt 3); miejsce jednorazowej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (pkt 4); miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych podczas wykonywania działalności gospodarczej polegającej na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę (pkt 5). Zgodnie z § 3 uchwały utraciła moc uchwała nr XLIII/398/09 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Zgierza miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 46, poz. 355). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Zgierza (§ 4). W § 5 i 6 uchwały określono, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Rady Miasta Zgierza przez okres 14 dni oraz opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zgierzu wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w związku z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), polegające na ustaleniu w § 1 zaskarżonej uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Miasto Zgierz, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w związku z § 143 i § 12 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, bowiem brak wyczerpującego uzasadnienia uchwały uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania na zasadzie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, czyniąc opiniowanie to pozornym przez właściwe organy nadzoru oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli sądowoadministracyjnej, w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skonkretyzowanych w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 7, a zatem między innymi obowiązku podejmowania przez organ stanowiący działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych; 2. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez zawarcie w § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej warunków konstrukcyjnych, w tym odniesienia się do bliżej nieokreślonej opinii urbanistycznej właściwego wydziału Urzędu Miasta Zgierza, a dotyczących tego, jak powinny wyglądać miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (tzw. ogródki piwne), które to unormowania zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanych przepisów ustawy. W uzasadnieniu skargi Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zgierzu podniósł, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie dają organowi stanowiącemu prawo miejscowe pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i art. 2 tej ustawy. W preambule ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje również na to, że organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować go poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Wyrażone w ustawie cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu mają więc charakter wiążących norm prawnych. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania jej celów. Tym samym zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz wymagają przez organ stanowiący przedstawienia uzasadnienia związanego z realizacją celów tej ustawy. Tworzenie więc zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odniesiono się w istocie tylko do tego, że powodem jej uchwalenia jest okoliczność wejścia w życie 9 marca 2018 r. nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu do uchwały nie odniesiono się w żaden sposób do zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, poza ogólnym wskazaniem, że projekt uchwały uwzględnia jego postanowienia, co stanowi w istocie istotne naruszenie art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Organ nie wskazał również powodów, dla których przyjął takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy-miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w tym zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz dlaczego wybrano taki, a nie inny sposób pomiaru odległości (§ 1 ust. 5 uchwały). Organ nie wskazał, jakimi przesłankami kierował się uznając, że przyjęta odległość jest wystarczająca do realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, oraz dlaczego te, a nie inne obiekty postanowił chronić i dlaczego zaproponowany sposób pomiaru odległości jest zdaniem organu właściwy. Uchybienia te uniemożliwią przeprowadzenie faktycznej kontroli, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tak sformułowane uzasadnienie uchwały nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i należy uznać, że w istocie ma ono charakter pozorny oraz narusza przepisy § 143 w związku z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", bowiem zgodnie z ich dyspozycją projekty aktów prawa miejscowego winny zawierać dołączone do nich uzasadnienie. Dołączony do zaskarżonej uchwały tekst pod tytułem "UZASADNIENIE", z uwagi na podniesione uchybienia, nie jest w istocie uzasadnieniem aktu prawa miejscowego, o którym mowa w przywołanych przepisach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Nadto tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość jednostkom pomocniczym gminy do przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania w pełni wartościowych opinii, o których mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały uczynił więc opiniowanie de facto fikcyjnym. Uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej, w tym uchwał organów samorządu, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. Uzasadnienie ma szczególne znaczenie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację przepisów art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Treść § 1 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określa warunki, w jakich nie może być prowadzona ta sprzedaż i podawanie tych napojów. Tak opisane dowolnie i bez wyczerpującego uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie Gminy Miasta Zgierza miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych czyni iluzoryczną realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organ, uchwalając akt prawa miejscowego w tym przedmiocie musi wyjaśnić w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziły organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Jednocześnie organ uchwalając zaskarżoną uchwałę dopuścił się naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez zawarcie w § 2 pkt 3 regulacji dotyczącej warunków konstrukcyjnych, w tym odniesienia się do bliżej nieokreślonej opinii urbanistycznej właściwego wydziału Urzędu Miasta Zgierza, a dotyczących tego, jak powinny wyglądać miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (tzw. ogródki piwne), które to unormowania zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanych przepisów ustawy. Przywołany przepis ustawy nie stanowi dla gminy upoważnienia do określenia w uchwale lokali, w których możliwe jest prowadzenie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie może on określać wymogów dla pomieszczeń, w których ma być prowadzona taka sprzedaż, ponieważ leży to w gestii wyłącznie ustawodawcy. W regulacji zawartej w § 2 pkt 3 uchwały przewidziano dopuszczenie sprzedaży alkoholu w ogródkach piwnych, definiując co jest ogródkiem piwnym, lecz w rzeczywistości uchwała reguluje warunki architektoniczne, jakim winny odpowiadać miejsca sprzedaży i podawania alkoholu. Stanowi to zatem przekroczenie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierza wniosła o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie odnoszące się do wszystkich niezbędnych – wymaganych prawem kwestii. Uzasadnienie takie nie musi mieć postaci obszernej, wszechstronnej analizy socjologicznej. Wystarczy bowiem, że rada "kieruje się przekonaniami zaczepionymi o bieżąco diagnozowane zagrożenia, zapotrzebowanie i oczekiwania mieszkańców oraz ich wizję "ładu moralnego" w rozumieniu preambuły do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, choćby wynikającymi z urzędowej wiedzy poszczególnych radnych". Treść uchwały została dokładnie omówiona przez projektodawcę podczas wszystkich obrad opiniujących podmiotów i podejmującej uchwałę Rady Miasta Zgierza (a w związku z tym nie wzbudziła ona wątpliwości i zastrzeżeń). Ponadto w treści uzasadnienia uchwały znajdowała się informacja, że podejmowany projekt uchwały uwzględnia postanowienia gminnego Programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, który jest podejmowany corocznie przez Radę Miasta Zgierza w formie uchwały, a w którym znajdują się wszystkie informacje, o których pisał skarżący, nie wskazując jednocześnie, aby jakiekolwiek zapisy zaskarżanej uchwały były sprzeczne z gminnym Programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych aktualnym na 2018 r. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów techniki prawodawczej w zakresie § 143 w związku z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", bowiem bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że uzasadnienie do projektu zaskarżonej uchwały powinno zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań. W treści uzasadnienia wyraźnie wskazano, że projekt uchwały w zasadzie nie odbiega od obowiązujących do tej pory uregulowań i dotychczasowa uchwała regulująca przedmiotową materię nie budziła znaczących wątpliwości interpretacyjnych, a przedstawiony projekt uchwały nie zmienia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z wyjątkiem sytuacji, gdzie z aktów prawnych lub praktyki stosowania wprost ta konieczność zmiany wynika. Utrzymano zatem w zasadzie dotychczasowe, funkcjonujące od co najmniej 2003 r. rozwiązania w zakresie przedmiotu uchwały, tj. zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada Miasta nie miała obowiązku formułowania uzasadnienia wskazującego alternatywne metody wpływu sprzedaży napojów alkoholowych w gminie, bowiem art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości narzucił organowi tylko jeden mechanizm – podjęcie uchwały o zasadach lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania takich napojów. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera informację o motywach wprowadzenia zawartych w niej regulacji, a tym samym wskazanie, dlaczego jej podjęcie było konieczne. Funkcją regulacji ustawowej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi jest osiąganie pewnych stanów uważanych za pożądane, w tym prowadzących do zmniejszenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury ich spożycia. Tym wartościom organ dał dostatecznie wyraz w uzasadnieniu projektu uchwały, wskazując na konieczność zaktualizowania stanu prawa miejscowego i dostosowania prawa miejscowego do nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz kierując się dobrymi doświadczeniami działania podobnie skonstruowanych przepisów w poprzednich latach w Zgierzu. Proces legislacyjny przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przebiegał zgodnie z delegacją art. 12 ust. 3, 5 i 7 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przed procedowaniem uchwały przed Radą Miasta zasięgnięto opinii zarówno jednostek pomocniczych miasta Zgierza, jak i Dowódcy Garnizonu Jednostki Wojskowej w Zgierzu. Na etapie sporządzenia projektu przed przedstawieniem projektu Radzie Miasta Zgierza doszło do szczegółowego omówienia i skonsultowania treści projektu uchwały z Wydziałem Prawnym, Nadzoru i Kontroli Wojewody Łódzkiego, w wyniku czego wprowadzono do projektu uchwały oczekiwane przez ten Wydział modyfikacje. Treść uchwały została zaakceptowana przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Łódzkiego, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do jej treści, w wyniku czego zaskarżona uchwała obowiązuje na terenie Gminy Miasto Zgierz przez 7 lat, skutecznie realizując cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opisane w jej preambule, jak i w pozostałych zapisach ustawy. Przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności miejscowego aktu normatywnego. Skoro wykazano, że proces legislacyjny przed Radą Miasta Zgierza przebiegał prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie, w jakim zasada ta inkorporuje zasadę szczegółową, tzn. zasadę przyzwoitej legislacji. Nie naruszono również żadnego z przepisów prawa materialnego, a tym samym powołanie się przez skarżącego na naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) jest bezzasadne. Odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do Programu profilaktyki, który również uchwalany jest uchwalą Rady Miasta Zgierza, stanowi wskazanie na źródło faktycznie istniejących i ujawnionych zarówno jednostkom pomocniczym, jak i wojewodzie (w trybie nadzoru, jak i na etapie wcześniejszych ustaleń) danych, stanowiących podstawę do regulacji zaskarżonej uchwały. Sformułowanie uchwały stanowiące, że "ogródek piwny, tj. miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (...) służące do świadczenia usług gastronomicznych, wydzielone konstrukcyjnie z otoczenia" nie dotyczy warunków konstrukcyjnych punktu sprzedaży określonych przez skarżącego jako "warunki architektoniczne". Stwierdzenie to dotyczy usytuowania z punktu widzenia tego, że punkt sprzedaży i podawania ma być oddzielony od innych miejsc, co służy realizacji celu nadrzędnego, jakim jest ograniczenie dostępności do alkoholu. Zawarcie definicji "ogródka piwnego" w uchwale obejmującej zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych podyktowane jest również lokalnymi warunkami gminy, gdzie istnienie i usytuowanie takich ogródków miasto przewiduje, jak również tym, że Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom również definiuje "ogródki" jako działające samodzielnie lub w oddaleniu od punktu sprzedaży gastronomicznej, które powinny być traktowane jako osobne punkty sprzedaży, działające na podstawie odrębnych zezwoleń. Zasady ich usytuowania, jak i samo ich zdefiniowanie, jest zatem konieczne w zaskarżonej uchwale, zwłaszcza w odniesieniu do ich pewnej samodzielności w lokowaniu ich na terenie Gminy Miasto Zgierz. Kwestionowany zapis § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały odnosi się do delegacji ustawowej dla Rady Gminy (Miasta) w zakresie wskazania zasadności lokalizacji, czyli usytuowania w danym miejscu Gminy Miasto Zgierz miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określa, jakie obiekty w rozumieniu art. 12 tej ustawy należy uznać za szczególnie chronione oraz nie wskazuje, w jaki sposób gminy mają opisywać w uchwale zasady rozmieszczania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada Gminy ma tym samym obowiązek określenia elementów, które pozwolą na wyodrębnienie stref, w których miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą się znajdować. Uchwała rady gminy powinna zatem wskazywać obiekty, które ze względu na swój charakter mają podlegać ochronie, a formą tej ochrony może być wyznaczenie strefy zakazu lokowania w ich sąsiedztwie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co będzie właśnie realizacją celów wskazanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W projekcie zaskarżonej uchwały dokładnie zrealizowano ten postulat, dodatkowo zaostrzając jeszcze kryteria ochrony tych obiektów, które gmina uznała za szczególnie chronione. Nie jest konieczne, aby projektodawca czy Rada Miasta Zgierza wskazywała dodatkowo w uzasadnieniu do uchwały, dlaczego te oczywiste, a nie inne miejsca, jak np. szpital, żłobek, przedszkole, szkoły, kościół, pływalnia, dom modlitwy i inne, uznał za właściwe, aby wykluczyć je jako miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zwłaszcza, że miejsca te wyznacza się w takich uchwałach przede wszystkim z punktu widzenia warunków lokalnych. Obowiązujące od 2018 r. regulacje zaskarżonej uchwały nie są regulacjami nowymi, dlatego w uzasadnieniu projektu uchwały znalazły się zapisy podkreślające, że projekt uchwały powiela zapisy dotychczas obowiązujące. Dotychczasowa uchwała nie budziła znaczących wątpliwości interpretacyjnych. Samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, oznacza działanie prawidłowe, zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Ustawodawca nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania", a zatem ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia. Stąd też uregulowanie w zaskarżonej uchwale określonej odległości (jak i sposobu jej pomiaru) stanowi dodatkową okoliczność zmierzającą do realizacji celów ustawowych. Odległości, jak i wybór takiego, a nie innego pomiaru odległości, nie budziły wątpliwości podczas omawiania treści projektu. Jest on obiektywny, jednoznaczny i precyzyjny (opisany w sposób, który znacząco ogranicza/wyklucza dowolność pomiaru) – zwłaszcza w odniesieniu do warunków lokalnych miasta Zgierza, jako miasta o dość gęstej zabudowie. W zaskarżanej uchwale zawarto sformułowanie, że ogródek piwny to "miejsce (...) wydzielone konstrukcyjnie z otoczenia, utworzone zgodnie z opinią urbanistyczną (...)", które to sformułowanie przy wykładni literalnej i systemowej całości sformułowania odnosi się wprost do pojęcia urbanistyki – czyli kwestii lokowania, usytuowania w przestrzeni miasta Zgierza ogródka piwnego, a nie – jak błędnie przyjął skarżący – do kwestii architektonicznych, które odnoszą się do wyglądu miejsca sprzedaży napojów alkoholowych. Wykonywanie obowiązującej uchwały jest możliwe, konieczne i zasadne, a wniesienie skargi przez skarżącego po 7 latach obowiązywania zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdzie zdecydowana większość jej zapisów obowiązywała co najmniej od 2003 r., a także wszystkie jej zapisy podlegały kilkukrotnej weryfikacji organu nadzoru, jest bezzasadne i godzące w dobro nie tylko przedsiębiorców, ale i mieszkańców prowadzących działalność gospodarczą na terenie miasta Zgierza, którzy stosując od lat uchwałę w zaskarżonym brzmieniu realizują tym samym cele ustawy w zakresie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez ograniczania dostępności do alkoholu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.". sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr LI/662/18 Rady Miasta Zgierza z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miasto Zgierz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a. Dalej wskazać należy, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji RP (art. 15, art. 16, art. 165), jak i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej natomiast strony, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane są realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika z kolei, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Wyrażone w ustawie cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Na tę ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. W wyroku z 23 stycznia 1996 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2792/95 Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest między innymi ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest więc ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Prokurator w rozpoznawanej sprawie zasadnie postawił zarzut dotyczący uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m. in. wyroki NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03 i z 30 października 2025 r., II GSK 621/23; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04; I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12). Należy zauważyć, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki NSA z 13 maja 2016 r., II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r., II OSK 418/19). Szczególne jednak znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć należy między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (por. wyrok NSA z 30 października 2025 r., II GSK 621/23). Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności (por. np. wyroki NSA: z 24 stycznia 2024 r., II GSK 743/23; z 2 czerwca 2023 r., II GSK 755/22 i z 13 czerwca 2023 r., II GSK 414/20). W orzecznictwie wskazuje się także, że uzasadnienie (uchwały) może mieć wymiar formalny (jako określony załącznik aktu prawnego lub element procedury jego wydania) lub materialny. W tym ostatnim wypadku chodzi jednak o ocenę ujawnionych i możliwych do zrekonstruowania przesłanek (motywów), którymi kierował się organ, a które zostały utrwalone w postaci dokumentów znajdujących w aktach danego postępowania (np. postępowania uchwałodawczego). Jeżeli tego rodzaju przesłanki można zrekonstruować na podstawie akt sprawy, to pomimo braku sporządzenia formalnego uzasadnienia aktu (uchwały) organu samorządowego nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności aktu ze względu na brak właściwego "uzasadnienia". Uzasadnienie takie w sensie materialnym bowiem istnieje, a rolą właściwego organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest ocena legalności przesłanek, które organ samorządowy uznał za wystarczające do wydania kontrolowanego aktu. Dopiero na tym etapie organ nadzoru lub sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do oceny, czy ujawnione przez organ samorządowy przesłanki wydania aktu są zgodne z treścią i celami norm upoważniających oraz konkretyzowanych norm materialnych (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., II GSK 1167/22). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżone uchwały powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za określeniem: - w § 1 ust. 1 katalogu obiektów, których usytuowanie na nieruchomości powoduje, że nie mogą być na niej usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; - w § 1 ust. 2 katalogu obiektów, w których nie mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; - w § 1 ust. 3 katalogu miejsc, w których nie mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; - w § 1 ust. 4 katalogu obiektów, których usytuowanie na nieruchomości powoduje, że na graniczących z nią nieruchomościach nie mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; - w § 1 ust. 5 wyłączeń od ograniczenia, o którym mowa w § 1 ust. 4 z uwagi na odległość od budynków wskazanych w § 1 ust. 4 pkt 1-5 oraz sposobu dokonywania pomiaru. Powody te powinny być rzetelnie umotywowane z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Co istotne w sprawie brak jest dokumentacji pozwalającej dokonać sądowej merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, która pozwalałyby stwierdzić, czy przyjęte w uchwale (w § 1 ust. 5) odległości liczone w sposób wskazany w uchwale są wystarczająca do spełnienia celów ustawy. Nie jest jasne, dlaczego wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia w ogóle nie dotyczą nieruchomości, na których znajdują się szkoły ponadpodstawowe oraz które graniczą z takimi nieruchomościami, jak również nieruchomości, na których znajdują się szkoły. Należy zauważyć, że uczniami szkół ponadpodstawowych są nie tylko osoby pełnoletnie, które ukończyły 18 rok życia. Są nimi też osoby małoletnie. Obowiązek nauki do ukończenia 18 roku życia po ukończeniu szkoły podstawowej spełnia się bowiem, m.in. poprzez uczęszczanie do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadpodstawowej (art. 35 i art. 36 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1043). W ocenie sądu regulacje zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały umożliwiają usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w bliskim sąsiedztwie obiektów chronionych a nawet z nimi graniczenie. Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza także warunków motywacyjnych do powstrzymania się od jego spożycia. Innymi słowy nie realizuje ona celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Należy w tym miejscu podkreślić, że z protokołów z posiedzeń rad osiedli nie wynika, aby radni jednostek pomocniczych zostali zapoznani z uzasadnieniem projektu uchwały. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, zostało ono sporządzone już po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych. Z protokołów z posiedzeń rad osiedli nie wynika też, aby wyjaśniono radnym rad osiedli, dlaczego ograniczenia nie dotyczą otoczenia szkół. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że podczas posiedzenia Rady Osiedla [...] 12 czerwca 2018 r. zwrócono się do przedstawicieli służb mundurowych o zwiększenie liczby patroli w okolicach Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. ze względu na częste przypadki spożycia alkoholu. Z Programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2018 dla miasta Z. (przyjętego uchwałą nr XLIII/564/17 Rady Miasta Zgierza z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2018 dla miasta Zgierza) natomiast wynika, że ankietowani mieszkańcy miasta Zgierza wskazali, że alkoholizm jest jednym z widocznych problemów w mieście oraz przyczyną nasilenia się przemocy w rodzinie. Interwencje Straży Miejskiej w Zgierzu dotyczyły zakłócania spokoju i porządku publicznego, kiedy sprawca był w stanie po spożyciu alkoholu, spożywania alkoholu w miejscu objętym zakazem, a także usiłowania spożywania alkoholu w miejscu objętym zakazem. Stwierdzono znaczny wzrost interwencji z powodu zakłócania porządku publicznego (z 33 w 2014 r. do 498 w 2016 r.) i niewielki wzrost interwencji w miejscach objętych zakazem (z 335 w 2014 r. do 359 w 2016 r.). Prokurator również trafnie zarzucił, że przepis § 2 zaskarżonej uchwały wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która upoważnia organ gminy do ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Upoważnienie to nie obejmuje bowiem określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych co należy do materii ustawowej. Organ gminy nie jest zatem uprawniony do definiowania na tej podstawie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W określaniu "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" nie mieści się formułowanie w uchwale podjętej na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości definicji tego rodzaju miejsc. Nie można też określać wymogów dla pomieszczeń, w których ma być prowadzona taka sprzedaż, gdyż leży to w gestii ustawodawcy (por wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2019 r., III SA/Gl 1267/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 maja 2019 r., II SA/Go 251/19 i z 7 lutego 2019 r., II SA/Go 874/18 i wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2018 r., III SA/Kr 1079/18). Co więcej, wprowadzanie tego rodzaju definicji, może spowodować, że poza zakresem regulacji objętej wydaną na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uchwałą, faktycznie znajdą się miejsca, które wprawdzie definicjom tym nie odpowiadają, ale jest w nich sprzedawany i podawany alkohol. Dodatkowo § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały definiując ogródek piwny, jako "miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, służące do świadczenia usług gastronomicznych, wydzielone konstrukcyjnie z otoczenia, utworzone zgodnie z opinią urbanistyczną właściwego wydziału Urzędu Miasta Zgierza, funkcjonujące od 1 kwietnia do 31 października, czynne od godz. 8.00 do godz. 22.00, a w soboty i dni przedświąteczne do godz. 23.00" w rzeczywistości reguluje nie tylko warunki architektoniczne, jakim powinien odpowiadać, lecz także sposób jego funkcjonowania. Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nadto należy wskazać, że na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy wszystkie jednostki pomocnicze faktycznie pozytywnie zaopiniowały projekt zaskarżonej uchwały. W aktach sprawy brak jest uchwały Rady Osiedla [...] w Z. oraz protokołu z posiedzenia i uchwały Rady Osiedla [...] w Z.. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, które konkretnie jednostki pomocnicze opiniowały projekt zaskarżonej uchwały stosownie do wymogu określonego w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. P.K.