III SA/Łd 804/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. W. na pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu postanawia 1. odrzucić skargę; 2. oddalić wniosek Prezydenta Miasta Ł. o zasądzenie kosztów postępowania. D. M. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o oddanie mu w najem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. H. w Ł., którego dotychczasowym najemcą była jego babka – Z. K., zmarła w dniu 11 stycznia 2015 r. W piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. Dyrektor Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. poinformował skarżącego o braku możliwości zawarcia z nim umowy najmu wskazanego wyżej lokalu z uwagi na niespełnienie przesłanki stałego zamieszkiwania z najemcą do chwili jego śmierci określonej w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi (tekst jedn.: Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 31 lipca 2013 r., poz. 3845 ze zm.), zwanej dalej uchwałą z dnia 29 czerwca 2012 r. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 r. Dyrektor Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. poinformował skarżącego o tym, że nie może przychylić się do wniosku z uwagi na brak jednoznacznego potwierdzenia faktu zamieszkiwania wspólnie z najemcą lokalu nr [...] przy ul. H. w Ł. – Z. K. do chwili jej śmierci, albowiem naruszałoby to § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r. Na powyższe pismo z dnia 15 kwietnia 2015 r. D. M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 uchwały z dnia 29 czerwca 2012r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium zamieszkiwania wspólnie z najemcą przez okres co najmniej 12 miesięcy do chwili jego śmierci, może zostać spełnione w sytuacji potwierdzenia tego faktu wyłącznie w drodze wywiadu środowiskowego wśród sąsiadów; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodów, w wyniku którego to uchybienia organ dokonał błędnych ustaleń w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego; - art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest pismo z dnia 15 kwietnia 2015 r. informujące skarżącego o braku możliwości pozytywnego załatwienia jego wniosku o zawarcie umowy najmu nr [...] przy ul. H. w Ł. z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 1998 r. nr 120, poz. 787 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 150), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, którego przedmiotem jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na ogólnie obowiązujących zasadach ma charakter administracyjnoprawny i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kontroli sądów administracyjnych (por. np. uchwałę z dnia 21 lipca 2008 r., I OSP 4/08; wyrok z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 885/10; postanowienia: z dnia 25 lipca 2013 r., I OSK 578/13; z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2137/12; z dnia 25 lipca 2013 r., I OSK 931/13; z dnia 7 października 2014 r., I OSK 2340/14; z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 3028/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2499/12; z dnia 13 marca 2015 r., I OSK 368/15; z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 630/15; z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 1279/15; z dnia 28 kwietnia 2015 r., I OSK 1008/15). Tymczasem wniosek skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania go do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, lecz wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym członku rodziny – babce. Skarżący domagał się zawarcia z nim umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, to jest lokalu nr [...] przy ul. H. w Ł. Uregulowanie zawarte w § 12 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r. nie dotyczy zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, lecz dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z lokalu mieszkalnego do chwili śmierci dotychczasowego najemcy poprzez ewentualne zawarcie umowy najmu z tą osobą. Takie uregulowanie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 885/10, nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Nie ma tu miejsca na władcze rozstrzygnięcie organu administracji, gdyż nie ma sprawy z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 k.p.a., bowiem chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). Wymienienie osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad i ma na celu wyłącznie ograniczenie możliwości zawarcia umowy najmu w tym trybie do osób, które z lokalu tego faktycznie korzystały pozostając w określonych w tym przepisie relacjach z dotychczasowym najemcą. Tego rodzaju regulacja prawna, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2499/12). Warunki, jakie musi spełniać lokator, z którym może zostać zawarta umowa najmu po śmierci dotychczasowego najemcy, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Warunki te nie są aż tak restrykcyjne, jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście. Dotyczy to wysokości dochodów w przypadku lokalu socjalnego (§ 4 ust. 1 pkt 2 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r.), dodatkowych kryteriów określających pierwszeństwo przy ubieganiu się o najem lokalu mieszkalnego w przypadku lokalu socjalnego, pozostałych lokali mieszkalnych, pracowni plastycznych, lokali służbowych (§ 4 ust. 2, § 7 ust. 2 i 3, § 22 ust. 3, § 22a ust. 3 i 4 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r.) lub zupełnie odrębnych kryteriów odnoszących się do szczególnej sytuacji osób (lokale zamienne, pracownie plastyczne, lokale służbowe – § 6, § 22 ust. 2, § 22a ust. 1 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r.) bądź również samego przeznaczenia lokalu (pracownie plastyczne – § 22 ust. 1 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r.). Uregulowanie zawarte w § 12 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r. nie stanowi jednak dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu gminy, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie dotyczy też sprawy poddanej kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Zaskarżone pismo nie jest jednostronnym i władczym aktem administracyjnym. Pismo to zawiera jedynie stanowisko dysponenta lokalu, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc nie wyrażenia zgody na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych. Dopiero w takim przypadku możliwe jest skontrolowanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wobec powyższego uznać należy, że skarga D. M. W. dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego i z tej przyczyny podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnośnie zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Prezydenta Miasta Ł. o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić trzeba, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w przypadku odrzucenia lub oddalenia skargi, przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia od strony skarżącej kosztów postępowania na rzecz organu, który wydał zaskarżony akt lub któremu zarzucono bezczynność. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim unormowaniem szczególnym jest art. 200 p.p.s.a nakazujący zwrot skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, art. 201 § 1 p.p.s.a. stanowiący o tym, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 (w razie skorzystania przez organ z możliwości uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy) oraz art. 208 p.p.s.a. przewidujący możliwość nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Niezasadność skargi bądź niedopuszczalność skargi, jak w rozpatrywanym przypadku, nie stanowi zaś takiej okoliczności. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego nie znajduje w tym przypadku podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w postanowieniu. e.o.