III SA/Łd 857/24

Dnia 26 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "G" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 11 września 2024 roku nr SKO.4141.887.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z 11 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 11 czerwca 2024 r. o wymierzeniu "G" Sp. z o. o. z siedzibą w L. kary pieniężnej w wysokości 14 360 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. P. w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], przy skrzyżowaniu z ul. L.), o powierzchni 1 m², w okresie od 16 lutego 2023 r. do 9 lutego 2024 r., w celu umieszczenia jednostronnej reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. 16 czerwca 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. P. (dz. nr [...], obr. [...])/ul. L., poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy o treści "..., pośrednik pożyczkowy G.". Powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła łącznie 0,08 m² (szerokość 0,40 m x wysokość 0,20 m x 1 strona). Na okoliczność kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Zawiadomieniem z 17 czerwca 2021 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do "G" Sp. z o. o. z siedzibą w L., w sprawie powyższego zajęcia pasa drogowego. W dniach 7 lipca, 21 lipca i 28 września 2021 r. ponownie przeprowadzono kontrole w terenie, podczas których stwierdzono, iż przedmiotowa reklama nadal pozostaje w pasie drogowym. Na okoliczność kontroli sporządzono protokoły i dokumentację fotograficzną. Kolejne kontrole przeprowadzone: 7 lutego, 30 marca i 9 sierpnia 2022 r. oraz 15 lutego 2023 r. wykazały, iż przedmiotowa reklama w dalszym ciągu pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z 1 października 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 168 zł za pozostawanie reklamy w pasie drogowym w okresie od 16 czerwca do 28 września 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Następnie decyzją z 11 sierpnia 2022 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 504 zł za pozostawanie reklamy w pasie drogowym w okresie od 29 września 2021 r. do 9 sierpnia 2022 r. bez zezwolenia zarządcy drogi zaś decyzją z 24 lutego 2023 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 492,80 zł za pozostawanie reklamy w pasie drogowym w okresie od 10 sierpnia 2022 r. do 15 lutego 2023 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. 9 lutego 2024 r. pracownicy organu przeprowadzili kolejną kontrolę w terenie, która wykazała, iż reklama nadal pozostaje w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z czym zawiadomieniem z 13 lutego 2024 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do "G." Sp. z o. o. z siedzibą w L. w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez funkcjonowanie jednostronnej reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z 13 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi z urzędu nakazał stronie przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej ulicy P. (dz. nr [...], obr. [...]) przy skrzyżowaniu z ulicą L. poprzez usunięcie jednostronnej reklamy wraz z jej konstrukcją pozostającej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Kontrola przeprowadzona 8 marca 2024 r. wykazała, iż reklama została usunięta z pasa drogowego. Decyzją z 11 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi wymierzył "G" Sp. z o.o. z siedzibą w L. karę pieniężną w wysokości 14.360 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. P. w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], przy skrzyżowaniu z ul. L.), o powierzchni 1 m², w okresie od 16 lutego 2023 r. do 9 lutego 2024 r., w celu umieszczenia jednostronnej reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 12, art. 28, art. 77 i art. 81a k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) – dalej: "u.d.p.". Strona podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w żaden sposób nie wykazano, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym. W ocenie strony bez ustalenia przebiegu pasa drogowego nie można przyjąć, że poszczególne reklamy zostały umieszczone w jego przestrzeni, a przebieg pasa drogowego określają urzędowe dokumenty i rejestry. Strona dodała, że organ I instancji nie ustalił przez kogo lub na czyje zlecenie został zajęty pas drogowy, a legitymacji skarżącej jako strony nie wykazano. Organ I instancji za właściciela reklam instytucji pożyczkowej uznał bowiem podmiot, który działalności pożyczkowej nie prowadzi, ani prowadzić nie może. Nadto w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 13 lutego 2024 r. wskazano zmianę metodologii naliczania kary przez organ względem metodologii przyjętej w poprzednich decyzjach., tj. z naliczania opłaty od powierzchni reklamy na naliczanie opłaty od powierzchni pasa drogowego, którą się zaokrągla do pełnego m². Skutkowało to nieuprawnionym, 12,5-krotnym wzrostem kary, mimo braku jakichkolwiek różnic w stanach faktycznych spraw objętych dotychczasowymi decyzjami, a decyzją organu I instancji. W oparciu o zgłoszone zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przywołaną na wstępie decyzją z 11 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 11 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w wyniku analizy dokumentów załączonych do akt sprawy uznało za wykazane następujące okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: 1) że ul. P. w Ł. jest drogą gminną nr 161170E, a jej pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]; 2) że w okresie od 16 lutego 2023 r. do 9 lutego 2024 r. pas drogowy tej drogi publicznej był nieprzerwanie zajmowany w celu umieszczenia jednostronnej reklamy, a powierzchnia zajęcia wynosiła łącznie 0,22 m² i obejmowała powierzchnię tablicy reklamowej (0,4 m x 0,2 m = 0,08 m² ) oraz elementów konstrukcyjnych reklamy (2,05 m x 0,07 m = 0,14 m² ); 3) że podmiotem zajmującym pas drogowy w ten sposób była "G" sp. z o.o. w L.; 4) że w okresie tym nie legitymowała się ona wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym celu. Kolegium wyjaśniło, że z danych ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wynika status ul. P. jako drogi publicznej gminnej nr 161170E oraz przebieg linii rozgraniczających jej pas drogowy, pokrywających się na odcinku przylegającym do ul. L. z północno-zachodnimi granicami działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] w obrębie [...]. Organ II instancji wskazał, że fakt zajmowania pasa drogowego w okresie od 16 lutego 2023 r. do 9 lutego 2024 r., a także cel i powierzchnia tego zajęcia bezsprzecznie wynikają z całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy powołał się na kontrole pasa drogowego, przeprowadzone w dniach: 15 lutego 2023 r. i 9 lutego 2024 r. przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, których ustalenia zostały opisane w sporządzonych na tę okoliczność protokołach o treści mającej odzwierciedlenie w załączonej do nich dokumentacji fotograficznej, a także na wydruku ortofotomapy z naniesioną siatką działek ewidencyjnych i zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Dowody te jednoznacznie wskazują na fakt zajmowania pasa drogowego (konkretnie zieleńca przy chodniku) w celu umieszczenia w nim jednostronnej reklamy, składającej się z umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi tablicy reklamowej o wymiarach 0,4 m² x 0,2 m² i konstrukcji w postaci metalowego słupka o wymiarach 2,05 m² x 0,07 m², czyli o łącznej powierzchni 0,22 m². Stwierdzone zajęcie pasa drogowego stanowiło bezpośrednią kontynuację wcześniejszego nieprzerwanego okresu jego zajmowania dokładnie w tym samym miejscu i w ten sam sposób, trwającego przynajmniej od daty pierwszej kontroli tego pasa drogowego tj. od 16 czerwca 2021 r., potwierdzonego w trakcie kolejnych kontroli przeprowadzonych w dniach: 7 lipca 2021 r., 21 lipca 2021 r., 28 września 2021 r., 7 lutego 2022 r., 30 marca 2022 r. i 9 sierpnia 2022 r., w odniesieniu do którego nałożono na stronę kary pieniężne w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Łodzi: z 1 października 2021 r. (co do okresu od 16 czerwca 2021 r. do 28 września 2021 r.), z 11 sierpnia 2022 r. (co do okresu od 29 września 2021 r. do 9 sierpnia 2022 r.) i z 24 lutego 2023 r. (co do okresu od 10 sierpnia 2022 r. do 15 lutego 2023 r.). Sporna reklama została usunięta z pasa drogowego dopiero po wydaniu przez zarządcę drogi decyzji z 13 lutego 2024 r. o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, co zostało ustalone w wyniku kontroli w terenie 8 marca 2024 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, że spółka została prawidłowo uznana przez organ I instancji za stronę niniejszego postępowania, której interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika wprost z art. 40 ust. 12 u.d.p. i wiąże się z faktem zajmowania pasa drogowego ul. P. w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Za przypisaniem stronie odpowiedzialności za analizowany delikt administracyjny przemawia treść tablicy reklamowej umieszczonej w pasie drogowym: "..., pośrednik pożyczkowy G.". Nie tylko bowiem pojawia się w niej firma (nazwa) i logo strony oraz numer jej infolinii (zob. www.[...]), lecz także sam przekaz reklamowy koresponduje z przedmiotem jej działalności gospodarczej, który zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym obejmuje wyłącznie "udzielanie pożyczek pieniężnych poza systemem bankowym". Inny argument przemawiający za słusznością stanowiska organów obu instancji co do identyfikacji podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego na warunkach określonych w decyzji organu I instancji, wiąże się z faktem, że wzmiankowane już 3 poprzednie decyzje zarządcy drogi o wymierzeniu stronie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. P. nie zostały przez nią zaskarżone w drodze odwołania, co więcej - strona dobrowolnie uiściła nałożone na nią kary, de facto przyznając w ten sposób, iż to ona była sprawcą owego bezprawnego zajęcia. Nielegitymowanie się przez stronę wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 lutego 2023 r. do 9 lutego 2024 r. w celu umieszczenia reklamy jest okolicznością bezsporną. Organ drugiej instancji przeanalizował również stan faktyczny sprawy w aspekcie ustawowych warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i wskazał w kontekście art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. na brak przesłanek do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa za znikomą. Wynika to przede wszystkim z długotrwałość faktu nielegalnego zajmowania pasa drogowego przez stronę, udokumentowanego w stosunku do nieprzerwanego okresu od 16 czerwca 2021 r. do dnia 9 lutego 2024 r. Ponadto schemat działania strony, polegający na jak najdłuższym utrzymywaniu bezprawnego zajęcia pasa drogowego pomimo nakładania na nią kar pieniężnych z tego tytułu, których strona nie kwestionowała, i które dobrowolnie uiszczała, wskazuje na w pełni świadome, a nawet celowe naruszanie prawa, będące wynikiem dokonanej przez nią kalkulacji zysków (generowanych przez reklamę umieszczoną w pasie drogowym) i strat (w postaci stosunkowo nieznacznych kar pieniężnych). W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby na stronę została nałożona jakakolwiek inna sankcja prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w zakresie objętym kwestionowaną decyzją. W ocenie Kolegium wysokość kary pieniężnej obciążającej stronę została obliczona poprawnie, przy uwzględnieniu, że stanowi ona 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., a zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m jest traktowane jak zajęcie 1 m² pasa drogowego. Kolegium nie podzieliło przy tym zapatrywania strony, jakoby do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod reklamę (w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.), w sytuacji gdy powierzchnia tej reklamy jest mniejsza niż 1 m², należało przyjąć faktyczną powierzchnię reklamy (w tej sprawie wynoszącą 0,22 m). Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyła "G" Sp. z o. o. z siedzibą w L, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela poprzez: - niezbadanie i niewyjaśnienie okoliczności odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od prawidłowej i utrwalonej praktyki tego organu, polegającej na uprzednim, trzykrotnym naliczeniu w stanie faktycznym niniejszej sprawy kar administracyjnych za zajęcie pasa drogowego w sposób zgodny z art. 40 ust. 6 u.d.p., tj. uwzględniający jako element wzoru do wyliczenia kary rzeczywistą powierzchnię reklamy, bez jej zaokrąglania, przy czym organ oparł się w tym zakresie jedynie na gołosłownym twierdzeniu organu I instancji o rzekomej kontroli Najwyższej Izby Kontroli, gdy tymczasem w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów wykazujących fakt takiej kontroli lub jej wyniki; - brak zweryfikowania danych zawartych w publicznie dostępnym Rejestrze Pośredników Kredytowych i Instytucji Pożyczkowych prowadzonym przez Komisję Nadzoru Finansowego, mimo podnoszenia przez skarżącą stosownych twierdzeń, co doprowadziło do poczynienia ustaleń sprzecznych z treścią tego rejestru w zakresie rodzaju działalności prowadzonej przez skarżącą i bezpodstawnego przypisania skarżącej działalności wskazanej na reklamie; - oparcie się wyłącznie na podstawie treści reklamy umieszczonej rzekomo w pasie drogowym oraz informacji zawartych na stronie internetowej www.[...], pomimo faktu, że ani reklama ani strona internetowa nie zawierają danych pozwalających na powiązanie ich ze skarżącą, a dla prawidłowej identyfikacji strony postępowania konieczna jest weryfikacja danych znajdujących w rejestrach publicznych przez organ, co w odwołaniu podnosiła skarżąca; - nieuprawnione przyjęcie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym, podczas gdy zgodnie z danymi zawartymi w Łódzkim Internetowym Systemie Informacji o Terenie - InterSIT (znajdujący się w aktach postępowania wydruk z systemu przedstawiający podział geodezyjny nałożony na ortofotomapę) w miejscu lokalizacji reklamy na działce nr. [...] z obrębu [...] nie jest zlokalizowana ani droga, ani urządzenia drogi, ani fragment ten nie jest przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, przez co nie stanowi pasa drogowego w myśl art. 4 pkt. 1) i 2) u.d.p.; - ustalenie lokalizacji reklamy w pasie drogowym bez posłużenia się odpowiednim dokumentem urzędowym lub geodezyjnym oraz oparcie się w powyższym zakresie jedynie na wydruku ortofotomapy z naniesioną siatką działek ewidencyjnych i zaznaczonym odręcznie miejscem zajęcia pasa drogowego; - nieuprawnione przyjęcie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym, podczas gdy ze zgromadzonej w aktach postępowania dokumentacji zdjęciowej (zwłaszcza zdjęcia z 15 lutego 2023 r.) wyraźnie wynika, że reklama jest oddalona o kilka metrów od krawędzi jezdni i znajduje się kilka metrów za linią elewacji frontowej sąsiadujących budynków; - ustalenie przebiegu pasa drogowego na podstawie Informacji z rejestru gruntów do użytku wewnętrznego z 11 marca 2024 r., która zgodnie z zamieszczoną na niej adnotacją ma charakter roboczy i została sporządzona na wyłączny użytek osoby, która ją wygenerowała, nie może stanowić podstawy prawnej w jakichkolwiek czynnościach, ani być udostępniana innym osobom, a ty samym nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu; - ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego w oparciu o wewnętrznie sprzeczną treść protokołów kontroli : z 16 czerwca 2021 r., z 7 lipca 2021 r., z 21 lipca 2021 r., z 28 września 2021 r., z 7 lutego 2022 r., z 30 marca 2022 r., z 9 sierpnia 2022 r., z 15 lutego 2023 r., w których treści (treści każdego z nich) wskazano jednocześnie zajęcie pasa drogowego poprzez funkcjonowanie jednostronnej reklamy oraz jako miejsce lokalizacji tej reklamy wskazano zieleniec, który to element nie może być częścią pasa drogowego w myśl art. 4 pkt. 1) i 2) u.d.p.; - ustalenie powierzchni reklamy sprzecznie z treścią decyzji organu I instancji i mimo rozbieżności w tym zakresie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach postępowania - na str. 7/10 uzasadnienia decyzji wskazano, że wyniosła ona 0,22 m², podczas gdy na str. 1 decyzji organu I instancji wskazano, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wyniosła łącznie 0,08 m² (szerokość 0,4 m x wysokość 0,20 m x 1 strona), a w aktach postępowania znajdują się sprzeczne w tym zakresie dokumenty: protokoły kontroli w terenie z 16 czerwca 2021 r. z 7 lipca 2021 r. z 21 lipca 2021 r. z 28 września 2021 r. z 7 lutego 2022 r. z 30 marca 2022 r., z 9 sierpnia 2022 r. i z 15 lutego 2023 r. wskazujące powierzchnie zajęcia - 0,08 m² oraz protokół kontroli w terenie z 9 lutego 2024 r., w którym powierzchnia zajęcia wynosi 0,22 m²; b) art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania jedynie w celu nałożenia kary, a nie ustalenia rzeczywistego sprawcy rzekomego zajęcia pasa drogowego, poprzez: - wydanie w ciągu trzech lat od dowiedzenia się o rzekomym zajęciu pasa drogowego (protokołu kontroli w terenie z 16 czerwca 2021 r.) czwartej już z kolei decyzji administracyjnej o nałożeniu kary oraz niepodejmowanie działań zmierzających do usunięcia rzekomego zajęcia pasa drogowego; - nałożenie kary na skarżącą mimo, że w aktach postępowania nie znajduje się ani jeden dowód na okoliczność, że reklama została umieszczona przez skarżącą lub na jej zlecenie oraz ani jeden dowód potwierdzający, że dane wskazane w reklamie można przypisać skarżącej; - nałożenie kary na skarżącą mimo, że z treści reklamy wynika, że dotyczyła ona pośrednika kredytowego, tymczasem skarżąca nigdy nie prowadziła działalności w zakresie pośrednictwa kredytowego, co wynika z publicznie dostępnego Rejestru Pośredników Kredytowych i Instytucji Pożyczkowych prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego, co dorowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a., polegającego na uznaniu za stronę postępowania podmiotu nie będącego ani właścicielem, ani beneficjentem obiektów umiejscowionych rzekomo w pasie drogowym; c) art. 8 k.p.a. polegające na nałożeniu w tym samym stanie faktycznym kary pieniężnej liczonej według innych, wyższych wskaźników, niż w poprzednich decyzjach administracyjnych wydanych w tym samym stanie faktycznym, a tym samym polegające na prowadzeniu postępowania w celu nałożenia jak najwyższej kary, a nie kary obliczonej według adekwatnej metodologii wskazanej w ustawie; d) naruszenie art. 7a i art. 81a k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wszystkich wątpliwości na niekorzyść skarżącej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 40 ust. 10 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nakaz zaokrąglania powierzchni poniżej 1 m² do pełnej wartości znajduje zastosowanie również do powierzchni reklamy umieszczonej w pasie drogowym; b) art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w stosunku do powierzchni reklamy nie stosuje się wzoru matematycznego opisanego w tym przepisie, lecz wzór ten modyfikuje się o wytyczne zawarte w art. 40 ust. 10 u.d.p.; c) art. 4 pkt 1) i 2) u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zieleniec, na terenie którego umieszczono przedmiotową reklamę stanowił pas drogowy, mimo że w stanie faktycznym sprawy element ten nie może być częścią pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec skierowania jej do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Przeprowadzona przez sąd, w niniejszej sprawie, kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 11 czerwca 2024 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 14.360 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. P. w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], przy skrzyżowaniu z ul. L.), o powierzchni 1 m², w okresie od 16 lutego 2023 r. do 9 lutego 2024 r., w celu umieszczenia jednostronnej reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stanowiły przepisy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w rozstrzyganej sprawie, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1- W myśl natomiast art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Użyty w art. 40 ust. 12 u.d.p zwrot "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie sposób pominąć w tym miejscu ciążącego na organie obowiązku poprzedzającego wymierzenie kary pieniężnej, a dotyczącego dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 k.p.a., zasadą informowania stron - art. 9 k.p.a. oraz z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania - art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 565/18, wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem do obowiązków organu przede wszystkim należy jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkującej nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia czy w związku z przekroczeniem terminu ustalonego w zezwoleniu. Wymierzenie takiej kary poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym na ustaleniu: faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania z uwagi na okoliczność skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. W ocenie sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że to skarżąca faktycznie dopuściła się zajęcia pasa drogowego, a tym samym była podmiotem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia na jego zajęcie, którego brak skutkować musiał nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Podkreślić trzeba bowiem, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. wyroki z: 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11 czy powołany przez WSA wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (por. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1768/15, czy powoływany przez WSA wyrok z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1305/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej "CBOSA"). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1312/17, LEX nr 2404480), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. Tymczasem zawarte w skardze twierdzenie skarżącej, że zajęcia dokonał inny podmiot, a spółka nie jest właścicielem spornej reklamy, jest gołosłowne, gdyż nie wskazała ona na żadne okoliczności, które przeczyłyby ustaleniom organu dotyczącym jej odpowiedzialności w tym zakresie. Argumentacja spółki ograniczyła się wyłącznie do polemiki z ustaleniami organów. Podkreślić trzeba bowiem, co słusznie podniósł organ, że za przypisaniem stronie odpowiedzialności za analizowany delikt administracyjny przemawia treść tablicy reklamowej umieszczonej w pasie drogowym: "..., pośrednik pożyczkowy G.". Na spornej reklamie widnieje zatem nazwa firmy i logo strony oraz numer jej infolinii, a reklama dotyczyła działalności skarżącej spółki co wynika z danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Inny argument przemawiający za słusznością stanowiska organów obu instancji co do identyfikacji podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego na warunkach określonych w decyzji organu I instancji, wiąże się z faktem, że trzy poprzednie decyzje zarządcy drogi o wymierzeniu stronie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. P. nie zostały przez nią zaskarżone w drodze odwołania, co więcej strona dobrowolnie uiściła nałożone na nią z tego tytułu kary. Dlatego, wbrew twierdzeniom spółki, organy obu instancji, dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że właścicielem spornej reklamy, którą umiejscowiono w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi była właśnie skarżąca. Ustalenia organów na okoliczność właściciela spornej reklamy są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Ich prawidłowości nie podważają argumenty strony odwołujące się do nieprowadzenia przez nią działalności w zakresie pośrednictwa kredytowego, co potwierdzać ma fakt, że nie widnieje ona w Rejestrze Pośredników Kredytowych i Instytucji Pożyczkowych prowadzonym przez KNF. Odnosząc się do powyższych twierdzeń wskazać należy, że kwestia legalności działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę i ewentualnego nie spełniania przez nią wszystkich wymogów nakładanych przepisami prawa na firmy pożyczkowe pozostaje irrelewantna na gruncie kontrolowanej sprawy. Z danych KRS wynika, że przeważającym przedmiotem działalności skarżącej jest udzielanie pożyczek pieniężnych poza systemem bankowym oraz pozostałe formy udzielania kredytów. Treść reklamy bezpośrednio wskazuje na skarżącą oraz to strona uiściła wszystkie nałożone na nią kary, w oparciu o wcześniej wydane w tym przedmiocie decyzje, stąd w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może być mowy o skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co czyni niezasadnym, zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie kolejną kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy sporna reklama, zlokalizowana przy ulicy P. (dz. nr [...], obr. [...]) przy skrzyżowaniu z ulicą L., znajdowała się w pasie drogowym. Zdaniem sądu podnoszone przez skarżącą wątpliwości zmierzające do wykazania, że miejsce, w którym doszło do zajęcia, znajdowało się poza pasem drogowym, bowiem stanowiło teren zieleńca, są całkowicie nieuzasadnione. Organy prawidłowo wykazały granice pasa drogowego, w którym umieszczona została sporna reklama, słusznie przyjmując, że dane pozyskane z ewidencji gruntów oraz zasobu geodezyjnego są miarodajne dla określenia linii granicznych (por. np. wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt II GSK 21/21, LEX nr 3785347). Przebieg granic pasa drogowego w kontrolowanym postępowaniu stanowił element stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego przy pomocy wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Przede wszystkim jak już wcześniej wskazano, użyte w art. 4 ust. 1 u.d.p. określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z powyższej definicji ustawowej wynika, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów załączonym do akt sprawy działka o numerze nr [...] w obrębie [...] posiada użytek drogowy oznaczony symbolem "dr" (droga) i stanowi pas drogowy drogi gminnej nr 161170E, znajdujący się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Zgodnie z pkt 19 tabeli z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2014 r. poz. 219), do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych, w których są usytuowane drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Granicę działki nr [...] wyznaczono czerwonym kolorem na ortofotomapie stanowiącej wydruk z Internetowego Systemu Informacji o Terenie (InterSIT). Na mapie tej wskazano również lokalizację spornej reklamy na terenie zieleńca przy chodniku. Na etapie postępowania odwoławczego organ uzupełnił powyższy materiał dowodowy o wydruk z mapy ewidencyjnej potwierdzający umieszczenie spornej reklamy w granicach działki nr [...]. Przy czym z mapy tej wynika wprost, że linia rozgraniczająca pas drogowy (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr ) jest tożsama z linią wytyczającą granice ewidencyjne przyległych działek gruntu. A zatem z wymienionych wyżej dokumentów jak również z protokołów kontroli z 16 czerwca, 7 lipca, 21 lipca i 28 września 2021 r., z 7 lutego, 30 czerwca i 9 sierpnia 2022 r. oraz z 15 lutego 2023 r. oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do tych protokołów, bezspornie wynika, że umieszczona na działce nr [...] sporna reklama, usytuowana była w pasie drogowym drogi gminnej nr 161170E. Odnosząc się do twierdzeń strony, że reklama została umieszczona na terenie zieleńca tym samym nie znajduje się w pasie drogi ani terenu przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów, pieszych czy też osób poruszających się przy użyciu urządzeń wspomagających ruch wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodniki oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika (tak chociażby w wyroku NSA z 21 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3098/15, Lex nr 2359720). Stwierdzić zatem należy, że w pasie drogowym mieści się przydrożny trawnik, a w związku z tym przedmiotowy zieleniec (będący w rzeczywistości trawnikiem, co wynika ze zdjęć załączonych do akt administracyjnych) jest częścią składową pasa drogowego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 733/22, Lex nr 3506300 oraz chociażby wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 155/13, Lex nr 1485490). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, brak jest podstaw do przyjęcia, wbrew twierdzeniom skarżącej, że organ nie ustalił granic pasa drogowego. Ustalenia organu co do usytuowania spornej reklamy w pasie drogowym są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w postaci wydruków z map, wypisów z ewidencji gruntów oraz dokumentacji fotograficznej. Poza sporem w kontrolowanym postępowaniu pozostawała okoliczność, że skarżąca nie legitymowała się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi. Organy także prawidłowo ustaliły okres dokonanego przez stronę zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Strona skarżąca nie kwestionowała w odwołaniu, ani w skardze poczynionych przez organy w powyższym zakresie ustaleń. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje również podstaw do stwierdzenia, że doszło do wadliwego obliczenia powierzchni nośnika reklamowego. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 i 1002), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916). Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11, LEX nr 1145506). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i powinien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) w definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania.". Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności, czy sformułowań, mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu, czy rozszerzenie klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, aby nośniki zawierały nazwę własną i logo podmiotu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, LEX nr 1232716). Ważne jest również to, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania, stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 u.d.p., służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 u.d.p.). W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, włączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa tabliczka wraz z konstrukcją stanowiły reklamę. W świetle przytoczonej powyżej definicji metalowy słupek widoczny dla użytkownika drogi, jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię elementu konstrukcyjnego reklamy należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym słusznie organy uznały, że skarżąca w pasie drogowym umieściła reklamę o powierzchni 0,22 m² która obejmowała powierzchnię tablicy reklamowej (0,4 m x 0,2 m = 0,08 m² ) oraz elementu konstrukcyjnego reklamy (2,05 m x 0,07 m = 0,14 m² ). Odnosząc się do argumentacji skarżącej wskazującej, że we wcześniejszych 3 decyzjach zarządcy drogi o wymierzeniu stronie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego powierzchnię zajęcia pasa drogowego pod tę samą reklamę ustalano na 0,08 m² wskazać należy, że okoliczność ta nie może przesądzać o nieprawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Strona bowiem nie może zasadnie domagać się powielania przez organy popełnionego przez nie wcześniej na jej korzyść błędu. Nie można powołać się bowiem na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma bowiem w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych. Takie oczekiwanie strony nie jest bowiem ani "słuszne", ani "uzasadnione" i narusza zasadę praworządności. Stąd skład orzekający sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko w tym zakresie przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2964/20, (LEX nr 3623406). Skarga bezzasadnie stawia też zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 40 ust. 10 u.d.p., zgodnie z którym, zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m² jest traktowane jak zajęcie 1 m² pasa drogowego. Zawarte w art. 40 u.d.p. normy prawne należy interpretować zgodnie z zasadami wykładni systemowej, a zatem mając na uwadze, że art. 40 u.d.p. stanowi spójną całość regulacji dotyczącej zezwoleń i opłat na zajęcie pasa drogowego oraz kar pieniężnych na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem treść ust. 6 i 10 art. 40 u.d.p. musi być odczytywana w sposób ze sobą powiązany. Skoro w ust. 6 jest mowa o tym, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, a w art. 40 ust. 10 u.d.p. jest mowa o zajęciu pasa drogowego o powierzchni mniejszej ni z 1 m2, którą należy traktować jak zajęcie 1 m2 to prawidłowo przyjęły organy, że skoro sporna reklama ma powierzchnię mniejszą niż 1 m2, tym samym doszło do zajęcia mniejszej ni z 1 m2 powierzchni pasa drogowego, to należy przy ustalaniu kary za powyższe zajęcie powierzchnie te zaokrąglić zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. do 1 m2 (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 732/19, wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5974/23, dostępne w CBOSA). W tej sytuacji należy uznać, że obliczając wysokość kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, organy prawidłowo zaokrągliły powierzchnię reklamy, wynoszącą 0,22 m², do 1 m². Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ słusznie zastosował stawki opłat w stosunku do reklam, za zajęcie 1 m² pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zdaniem sądu zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do zastosowania wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych, nie zachodziła więc potrzeba jego uzupełniania. Również zastrzeżeń sądu nie budzi dokonana przez organy zgodnie z art. 80 k.p.a. jego swobodna ocena, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. EC