III SA/Łd 920/19

Dnia 28 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zapolice z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr XLIV/270/18 w przedmiocie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Zapolice stwierdza nieważność § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W dniu 26 kwietnia 2018 r. Rada Gminy Zapolice podjęła uchwałę Nr XLIV/270/18 w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Zapolice. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz z art. 12 ust. 1, 3, 5 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.). W § 2 pkt 3 uchwały, rada gminy ustalając zasady usytuowania na terenie Gminy Zapolice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie zezwoliła na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach usytuowanych w odległości mniejszej niż 25 metrów od takich obiektów jak: a) szkoły, b) przedszkola, c) kościoły, d) cmentarze; Zgodnie z § 2 pkt 4 uchwały, odległość o której mowa w pkt 3 mierzona jest najkrótszą droga ustaloną od drzwi wejściowych lub wyjściowych lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż alkoholu do granicy obiektu wymienionego w pkt 3 (budynku lub ogrodzenia okalającego budynek); Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 17 maja 2018 r. pod poz. 2802 i weszła w życie w dniu 1 czerwca 2018 r. W dniu 23 września 2019 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zduńskiej Woli wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Zapolice Nr XLIV/270/18 z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Zapolice. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazując, że określona w § 2 pkt 3 uchwały odległość "nie mniejsza niż 25 m" pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania. W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 3 uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów cyt. powyżej ustawy, a tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Przyjęcie przez Radę Gminy Zapolice minimalnej odległości usytuowania punktu sprzedaży alkoholi od obiektów chronionych, tj. nie mniejszej niż 25 m w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu, ani nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wręcz przeciwnie, stoi w sprzeczności z celami profilaktyki w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania alkoholizmowi. Określona w § 2 pkt 3 uchwały odległość jest bardzo mała i nie ogranicza dostępności do alkoholu. Podobne stanowisko reprezentują sądy administracyjne wskazując, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio 10, 15, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zapolice wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu rada gminy podniosła, że ustalona w zaskarżonej uchwale nr XLIV/270/18 Rady Gminy Zapolice z dnia 26 kwietnia 2018 r. odległość 25 m od drzwi wejściowych lub wyjściowych lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż alkoholu do granicy obiektu ..chronionego"' ustalona została w oparciu o usytuowanie istniejącego i funkcjonującego do dziś sklepu, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a znajdującego się najbliżej "obiektu chronionego" - szkoły. W rzeczywistości odległość od wejścia do sklepu do wejścia do szkoły wynosi ponad 100 m, natomiast odległość od wejścia do sklepu do płotu otaczającego teren, na którym usytuowano budynek szkoły wynosi 25 m. Przedstawiony sposób pomiaru odległości, zdaniem rady gminy skuteczniej zabezpieczy przed bezpośrednim sąsiedztwem miejsca spożywania napojów alkoholowych z "obiektem chronionym". W przedmiotowym przypadku pod uwagę wzięto specyfikę miejsca, układ urbanistyczny miejscowości oraz możliwe działanie ingerujące niekorzystnie w działalność gospodarczą funkcjonujących podmiotów. Niezależnie od powyższego rada gminy wskazała, że art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest przepisem pozostawiającym kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. W ramach oceny, czy rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Zapolice Nr XLIV/270/18 z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Zapolice. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie, czy określona w uchwale odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 2 pkt 3 lit. a,b,c i d, jako nie mniejsza niż 25 m, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zdaniem sądu za usprawiedliwione należy uznać zarzuty postawione w skardze dotyczące naruszenia art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ich błędną wykładnię, tj. nie można uznać, że usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 25 m od szkół, przedszkoli, kościołów i cmentarzy– czyni zadość realizacji celów założonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 435/12, dostępne orzecznia.nsa.gov.pl). Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z wyrażonym w skardze stanowiskiem Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kwestionowanego § 2 pkt 3 uchwały doszło do naruszenia przez radę gminy obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem sądu przyjęte przez radę w § 2 pkt 3 uchwały, usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 25 m od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, kościołów i cmentarzy – oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta przez radę gminy odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wprowadza natomiast fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15). Podnoszona zaś w odpowiedzi na skargę argumentacja, że ustawodawca w art. 12 ust. 3 cyt. ustawy pozostawił prawodawcy samorządowemu ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi ustawowym zakazem - nie może oznaczać zupełnej dowolności. Swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w preambule, jak i w art. 1 i 2 tej ustawy (por. wyroki NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 435/12 oraz dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19). W kontekście zaistniałego w niniejszej sprawie sporu należy również wskazać, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I GSK 2020/18). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. m.in. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19). Dostrzeżona wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło sądowi ocenę jej legalności i stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności we wskazanym powyżej zakresie. Wobec braku uzasadnienia uchwały nie można uznać stanowiska rady gminy przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jak wykazano powyżej § 2 pkt 3 uchwały narusza art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania niedające się pogodzić z celami ustawowymi.Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. ab/