III SAB/Łd 39/24

Dnia 11 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na przewlekłość i bezczynność Rady Gminy Budziszewice w przedmiocie postępowania dotyczącego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu posiedzenia Komisji skarg, wniosków i petycji postanawia: odrzucić skargę ak III SAB/Łd 39/24 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A. P. na przewlekłość i bezczynność Rady Gminy Budziszewice w przedmiocie postępowania dotyczącego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu posiedzenia Komisji skarg, wniosków i petycji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Budziszewice wniosła o odrzucenie skargi, a także przedstawiła chronologicznie okoliczności, o których skarżący napisał w skardze. W dniu 31 lipca 2024 r. A. P. złożył do Rady Gminy pismo zatytułowane "Wniosek" o przywrócenie terminów posiedzeń Komisji skarg, wniosków i petycji, na których rozpatrywane były skargi złożone przez wnoszącego w dniach 4 i 25 lipca 2024 r., w rozpatrzeniu którego zarzuca Radzie Gminy "bezczynność przewlekłość". Skargi rozpatrzone zostały przez Radę Gminy dzień przed złożeniem ww. wniosku, tj. na sesji 30 lipca 2024 r., na której obecny był skarżący. Wcześniej pracowała nad nimi Komisja skarg, wniosków i petycji, wydając stosowne opinie, które były podstawą przygotowania projektów uchwał głosowanych na sesji. Skarżący niezadowolony ze sposobu załatwienia skarg złożył przedmiotowy wniosek. Następnie 2 września 2024 r. złożył pismo zatytułowane "Ponaglenie" dotyczące przewlekłości w rozpatrzeniu przez Radę Gminy przedmiotowego "Wniosku", które w dniu następnym uzupełnił o informację, że w dniu tym został poinformowany, że w dnach 3-4 września nie będzie odbywało się posiedzenie Komisji skarg, wniosków i petycji, ani sesja Rady Gminy. Następnie 6 września, 9 września i 13 września wniósł kolejne pisma uzupełniające ponaglenie, podnosząc, że został poinformowany, że 9 września i 10 września nie odbędzie się sesja Rady Gminy ani posiedzenia komisji, a jeżeli chodzi o 16 września to na chwilę zapytania jeszcze nie wiadomo. Działania te Rada uznała za nieuzasadnione. Pismem z 30 sierpnia skarżący poinformowany został bowiem, że sprawa jego "wniosku" rozpatrzona zostanie na najbliższej sesji Rady Gminy, tj. maksymalnie do 30 września br. W dniu 18 września 2024 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Rady Gminy Budziszewice skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na "bezczynność przewlekłość". W dniu tym wiedział już (16 września wywieszono na tablicy ogłoszenie o sesji, 17 września na stronie Gminy ukazała się informacja, 18 września został poinformowany), że sprawa przedmiotowego "wniosku" rozpatrzona zostanie na sesji, która odbędzie się 20 września. Na sesji złożony wniosek wraz z ponagleniami i uzupełnieniami uznano za bezzasadny, o czym poinformowano skarżącego, przesyłając uchwałę podjętą w tej sprawie. O bezczynności organu nie może być więc mowy. Podejmowane były bowiem czynności, które zakończyły się wydaniem określonego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę specyfikę trybu pracy organu kolegialnego, jakim jest Rada Gminy, trudno też mówić o przewlekłości. W przeciągu 3 miesięcy skarżący złożył do Rady Gminy Budziszewice 2 bezzasadne skargi powszechne, 2 skargi na uchwały Rady Gminy adresowane za pośrednictwem Rady Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - z których jedna została już przez Sąd odrzucona, bezprzedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu posiedzeń Komisji skarg, wniosków i petycji, ponaglenie i 4 uzupełnienia do ponaglenia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Rady Gminy na bezczynność oraz wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Rozpatrzenie przez Radę Gminy tylu spraw w ustawowych terminach jest bardzo trudne, wręcz niemożliwe. Rada podkreśliła, że przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi na pismo o przywrócenie terminu posiedzenia Komisji skarg, wniosków i petycji nie działało w żaden sposób na niekorzyść skarżącego. Takie przywrócenie terminu nie jest bowiem możliwe. "Przywrócenie terminu" jest to instytucja procesowa, której istnienie wynika z konkretnych przepisów, o których nie ma mowy w tym przypadku. Postępowanie skargowe ma charakter uproszczony. Uproszczenie to wyraża się min. tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a tylko zawiadamia się go o sposobie rozpatrzenia skargi przez organ do tego właściwy. Skargi, wnioski i petycje kierowane do Rady Gminy rozpatruje w pierwszej kolejności Komisja skarg, wniosków i petycji. Zasady i tryb jej działania określa Statut Gminy, który nie wskazuje na obowiązek indywidualnego zawiadamiania skarżącego o terminie posiedzenia, na którym rozpatrywana będzie wniesiona przez niego skarga, wniosek czy petycja. Reasumując, nie ma przepisu, który nakładałby na Komisję taki obowiązek. Nie został w związku z tym naruszony interes prawny skarżącego, a tym bardziej abstrakcyjnie ujęty interes społeczny, na który powołuje się wnoszący, a który w tym konkretnym przypadku trudno ustalić. Żądanie wnoszącego było więc bezprzedmiotowe, tym bardziej, że postępowanie w sprawie skarg zostało zakończone, a skarżący został poinformowany o sposobie ich załatwienia. Zatem sprawa "wniosku" z 31 lipca 2024 roku o przywrócenie terminu posiedzeń Komisji skarg, wniosków i petycji, na którym rozpatrywane były skargi z 4 lipca i 25 lipca br. została ostatecznie zakończona.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając, czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a i pkt 9 dopuszczalne jest wnoszenie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Z katalogu określonego w art. 3 § 2 nie wynika zatem wprost możliwość zaskrzenia bezczynności organów jednostek samorządu terytorialnego w podejmowaniu aktów prawa miejscowego lub innych uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie jednak z § 3 art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zasady sądowej kontroli działalności organów samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej zostały uszczegółowione w art. 100 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), dalej u.s.g. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W takich przypadkach sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2). Bezczynność skarżona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest typową bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a., w niniejszej sytuacji mamy bowiem do czynienia z niewykonaniem czynności nakazanych prawem przez organ, czyli gdy organ gminy nie podejmuje nakazanej prawem czynności w ogóle albo gdy dochodzi do zaniechania jej wykonywania. Nie ma w takiej sytuacji prawnej zastosowania przepis art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., OSK 2639/19). Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność to stan, w którym organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności pozostaje w zwłoce. Przewlekłość z kolei oznacza sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia danej sprawy. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez właściwy organ określonej sprawy administracyjnej lub podjęcia innej czynności. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może ona dotyczyć innych czynności. Prawodawca nie dopuścił możliwości wniesienia skargi na bezczynność w przypadkach, w których właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego (bądź organy administracji rządowej) wydają akty prawa miejscowego lub inne akty (uchwały, zarządzenia), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie, akt lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. Jak wynika z art. 101a u.s.g. w zw. z art. 101 u.s.g. w sprawie z zakresu administracji publicznej każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich – może wnieść w sprawie takiej bezczynności lub czynności skargę. W orzecznictwie przesądzono, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem", wskazuje się ponadto, że regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 września 2013 r., II OSK 1591/13). Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13, wyroki NSA: z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2247/17, z 5 lipca 2022 r. II OSK 2723/21). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Przy skardze wnoszonej w trybie art. 101a u.s.g. bezczynność organu gminy musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w jej dacie interes prawny strony skarżącej. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy w trybie art. 101a u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą czy bezczynnością w jej podjęciu, polegający na tym, że akt ten bądź bezczynność bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (wyrok WSA w Gdańsku, II SAB/Gd 124/20, WSA w Krakowie z 8 marca 2023 r. II SAB/Kr 228/22). Tylko bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały lub zaskarżonej bezczynności, tj. oceny ich zgodności z prawem. Kwestionując bezczynność w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca przewlekłość i bezczynność Rady Gminy Budziszewice w przedmiocie postępowania dotyczącego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu posiedzenia Komisji skarg, wniosków i petycji. Wniosek skarżącego z 31 lipca 2024 r. został zakwalifikowany jako wniosek, o którym mowa w art. 221 ustawy k.p.a., zawartym w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". W ramach uregulowanego w tym dziale postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania petycji, skarg i wniosków. W myśl art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.). Postępowanie skargowo-wnioskowe ma charakter odrębny i uproszczony. Co istotne, nie zmierza ono ani do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę indywidualną, ani do uchwalenia lub zmiany aktu prawa miejscowego. Postępowanie to kończy natomiast zawiadomienie wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku, wskazujące na stanowisko organu co do sygnalizowanych we wniosku kwestii. Zawiadomienie nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani nie stanowi prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym kontroli sądowoadministracyjnej objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 22 czerwca 2021 r., II OSK 1156/21, z 20 maja 2021 r., II OSK 530/21). Sąd w pełni to stanowisko podziela. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 listopada 2013 r., II OSK 2787/13, organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym podmiotom, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służyłaby (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, postanowienia NSA z 7 lipca 2009 r., I OSK 803/09 oraz z 3 września 2009 r., OSK 1064/09). Forma rozpatrzenia wniosku nie przesądza o dopuszczalności skargi, jeżeli przedmiot uchwały (stanowiska) rady gminy nie mieści się w katalogu spraw do rozpoznania których właściwy jest sąd administracyjny (art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a.). Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga, z uwagi na jej niedopuszczalność, podlega odrzuceniu. ak