I SA/Lu 710/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewelina Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2024 r. nr SKO.41/2411/PO/2024 w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2019 r. i 2020 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 2 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania R. N. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z 22 kwietnia 2024 r., znak: KNW-M-1.1710.29.2023, o określeniu wysokości dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za 2019 r. i 2020 r. wraz z odsetkami od miesięcznych transzy dotacji oraz nakazaniu zwrotu – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869; dalej: u.f.p.), art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) – uchyliło w całości opisaną decyzję Prezydenta (pkt 1); określiło wobec strony wysokość dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Niepubliczne Przedszkole Muzyczne "A", "A" 2, "A" 3 oraz "B" Niepubliczną Szkołę [...] w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie 40 676,43 zł podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta [...] (dalej: Miasto) z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 2); określiło wobec strony wysokość dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Niepubliczne Przedszkole Muzyczne "A", "A" 2, "A" 3 oraz "B" Niepubliczną Szkołę [...] w okresie od 1 stycznia 2020 do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 56 328,02 zł podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 3); umorzyło postępowanie administracyjne w pozostałym zakresie, to jest co do kwoty 82 182,58 zł (pkt 4). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skarżąca w 2019 r. i w 2020 r. była organem prowadzącym dla czterech niepublicznych placówek wpisanych do ewidencji placówek niepublicznych: Niepublicznego Przedszkola Muzycznego ""A"" w [...] (dalej: Przedszkole "A", Niepublicznego Przedszkola Muzycznego ""A" 2" w [...], ul. A. (dalej: Przedszkole "A" 2), Niepublicznego Przedszkola Muzycznego ""A" 3" w [...] (dalej: Przedszkole "A" 3) oraz "B" Niepublicznej Szkoły [...] (dalej: Szkoła "B". Decyzją Prezydenta określono wysokość dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi z tytułu wykorzystania dotacji za 2019 i 2020 rok niezgodnie z przeznaczeniem na łączną kwotę 172 199,25 zł, określono wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta z tytułu niewykorzystania dotacji w 2020 r. na kwotę 2 400 zł, umorzono postępowanie co do kwoty 4 587,78 zł. Nadto nakazano dokonanie zwrotu do budżetu Miasta wskazanych kwot dotacji z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Prezydent uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydatki w łącznej wysokości 94 604,45 zł dotyczące nieruchomości wynajmowanych od pomiotów zewnętrznych na potrzeby działalności Przedszkoli i Szkoły, z czego w 2019 r.: 19 350 zł za modernizację ogrodzenia przy Przedszkolu "A" 2; 9 781,99 zł za magazynek na sprzęt dobudowany do ściany budynku, w którym funkcjonowało Przedszkole "A" 3; 4 516,44 zł za wymianę ogrodzenia placu zabaw przy budynku wynajmowanym na potrzeby Przedszkola "A" 3; 7 028 zł za naprawę muru przy placu zabaw przy Szkole "B". Za 2020 r. organ pierwszej instancji uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydatki: 25 518,43 zł za modernizację parkingu z zakupem materiałów (piasek, beton, kruszywo, kostka brukowa, cement) przy budynku wynajmowanym na potrzeby działalności Przedszkola "A" 3 (7 875 zł – 2 faktury) i Szkoły "B" (17 643,43 zł – 4 faktury); 21 409,59 zł za kamery, montaż, demontaż, kalibrację kamer, naprawę rejestratora i kamer, programowanie rejestratora, ekspertyzę w budynku wynajmowanym na potrzeby Szkoły "B", które zalicza się do środków trwałych, przekraczających kwotę 10 000 zł (art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. e u.f.z.o.); 7 000 zł za usługę ślusarską zwiększającą wartość budynku wynajmowanego dla Szkoły "B", niebędącą remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej także: p.b.) – dotyczyła prac przy wejściu do budynku, które obejmowały stelaż wiatrołapu i zabudowanie go przeszkleniami z dodatkowymi dwuskrzydłowymi drzwiami. Ponadto w decyzji organu pierwszej instancji zakwestionowano wydatkowanie dotacji za wypłatę ekwiwalentów za niewykorzystany urlop i naliczonych w związku z nimi składek na ubezpieczenia społeczne w latach 2019-2020 w łącznej wysokości 45 897,37 zł. Za wykorzystanie przez stronę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem organ pierwszej instancji uznał wydatki w łącznej wysokości 31 000 zł za usługi świadczone przez biuro rachunkowe w zakresie rozliczenia dotacji i rozliczenia dotacji rocznie. Prezydent nie zakwestionował zapłaty za usługi kadrowo-księgowe związane z prowadzeniem księgowości i kadrowości placówek przez biuro rachunkowe. Za wykorzystanie przez stronę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem uznano także kwotę 697,43 zł, na którą składają się przeglądy strażackie (gaśnica, hydrant) i przegląd instancji gazowej, dokonane w Przedszkolu "A" 2 w 2019 i 2020 r. Za niewykorzystaną kwotę dotacji uznano kwotę 2 400 zł z tytułu opłaty za energię elektryczną uiszczoną przed wystawieniem faktury przez kontrahentów. Prezydent umorzył postępowanie co do łącznej kwoty 4 587,78 zł na którą składają się wydatki na przeglądy gaśnic, hydrantów i instalacji gazowej w kwocie 3 820,69 zł (w tym 780,13 zł w 2019 r. i 3 040,56 zł w 2020 r. w Szkole "B" oraz 219,12 zł (dotyczącej wydatku na pracowniczy plan kapitałowy w Szkole "B". Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium uznało za nieprawidłowe stanowisko Prezydenta odnoszące się do prawidłowości wydatkowania dotacji na: ekwiwalenty za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 45 897,37 zł; usługi księgowe w zakresie rozliczenia dotacji w kwocie 31 000 zł; zapłaty za przeglądy strażackie (gaśnica, hydrant) oraz przegląd instancji gazowej w Przedszkolu "A" 2 w kwocie 697,43 zł. W związku z tym organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postepowanie co do kwoty 82 182,58 zł, obejmującej opisane wyżej kwoty 31 000 zł, 5 897,37 zł i 697,43 zł oraz kwotę 4 587,78 zł wynikającą z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania (pkt 1 i 4 rozstrzygnięcia). Natomiast w pozostałym zakresie (pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia) Kolegium – co do zasady – podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące wadliwego wydatkowania przez stronę dotacji oświatowej za 2019 i 2020 rok, z tym, że dokonało odmiennej oceny wydatku 2 400 zł z tytułu opłaty za energię elektryczną, uznając, że w tym zakresie wykorzystano dotację niezgodnie z przeznaczeniem. W skardze do Sądu skarżąca zaskarżyła decyzję Kolegium w części obejmującej pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia, wnosząc o uchylenie jej w tej części oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej w tej części decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, błędną ocenę dowodów skutkującą przyjęciem, że dotacja w kwocie 97 004,45 zł. została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy z materiału dowodowego wynikało, że z dotacji pokryto wydatki bieżące na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 900; dalej: p.o.); 2. art. 35 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o. poprzez przyjęcie, że dotacja w łącznej kwocie 94 604,45 zł wydatkowa na remonty i modernizacje obiektów wynajmowanych na potrzeby prowadzonych przez skarżącą placówek została przeznaczona na inwestycje i wskutek tego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wydatki te jako związane z realizacją zadań organu prowadzącego określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o. mogły być pokryte z dotacji zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o.; 3. art. 35 ust. 3 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że dotacja w kwocie 2 400 zł wydatkowana 3 grudnia 2020 r. na pokrycie kosztów energii elektrycznej za grudzień 2020 r. została wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż faktura za energię elektryczną za grudzień 2020 r. została wystawiona 7 stycznia 2021 r., a zatem wydatkowanie tej kwoty miało charakter świadczenia nienależnego, podczas gdy wydatek ten miał podstawę prawną w umowie z dostawcą energii, dotyczył realizacji zadań w roku, na który dotacja została udzielona i został w tym roku poniesiony. Skarżąca podkreśliła w szczególności, że w trakcie postępowania wyjaśniła – co do remontu i modernizacji parkingu, że podczas użytkowania terenu otaczającego budynek Szkoły powstała potrzeba wyznaczenia, zabezpieczenia i wyłączenia z ruchu samochodów części parkingu od strony placu zabaw. W bezpiecznych warunkach odbywają się tam zajęcia rekreacyjne, sportowe, terapeutyczne. Mogą spotkać się tam wszyscy uczniowie/przedszkolaki podczas zajęć integrujących społeczność Szkoły "B". W związku z tym przy tej Szkole poszerzono teren parkingu tak, by mieściły się samochody po jego obu stronach i by nie stanowiły niebezpieczeństwa dla przebywających dzieci po drugiej stronie budynku. Wyjaśniła, że po zabezpieczeniu i zamknięciu obu bram wjazdowych na obu parkingach odbywają się zawody sportowe, sztafety, podchody i wiele innych. Podkreśliła, że zakup systemu monitoringu był konieczny dla monitorowania trudnych do przewidzenia zachowań uczniów będących w terapii (w tym z udziałem dzieci z Zespołem Aspergera i autyzmem oraz niedostosowaniem społecznym). Wiatrołap (ślusarka okienna) został zamontowany m.in. dla zapewnienia większego komfortu dzieciom oczekującym przed Szkołą na otwarcie w drzwiach wejściowych elektrozamka i stworzenia osłony przed deszczem i wiatrem przy wejściu do budynku Szkoły. Dodatkowo stanowi on galerię prac dzieci, w której wystawiane eksponaty można oglądać z zewnątrz i wewnątrz. Budowa wiatrołapu nie wpłynęła też na zwiększenie czynszu najmu, co powinno być konsekwencją zwiększenia użytkowanej powierzchni. Strona przy tym zauważyła, że organ posługuje się pojęciem inwestycja kubaturowa bez wskazania źródła definicji tego pojęcia i bezpodstawnie twierdzi, że budowa wiatrołapu zwiększyła powierzchnię użytkową wynajmowanego budynku. W związku z tym strona stwierdziła, że zwiększenie powierzchni użytkowej budynku może nastąpić tylko w wyniku jego przebudowy, nadbudowy czy rozbudowy realizowanych zgodnie z procedurą przewidzianą dla tych robót budowlanych w ustawie Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów – fotografii wiatrołapu i magazynku. Sąd postanowieniem z 21 marca 2025 r. oddalił wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena prawidłowości określenia wobec skarżącej (jako organu prowadzącego) wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Przedszkola "A", "A" 2 i "A" 3 oraz Szkołę "B" w latach 2019-2020. W pierwszej kolejności należy wskazać, że choć skarżąca zaskarżyła decyzję Kolegium w części obejmującej pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia, a więc nie objęła zaskarżeniem części obejmującej pkt 1 i 4 rozstrzygnięcia, obowiązkiem Sądu była ocena zgodności z prawem całości decyzji Kolegium. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach niniejszej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w tej sprawie. Sąd nie jest więc związany zawartym w skardze wnioskiem skarżącej, zarówno co do – po pierwsze – wniosku skarżącej "o uchylenie decyzji", a więc wniosku co do sposobu pozbawienia mocy wiążącej w czasie zaskarżonego aktu lub czynności (aspekt proceduralny), jak i – po drugie – wniosku, który określa zakres kwestionowanego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie lub czynności, a więc wyznacza zasięg żądania skarżącego co do obalenia zaskarżonego aktu lub czynności (aspekt merytoryczny). To zaś oznacza, że niezwiązanie granicami skargi należy rozumieć jako prawo i obowiązek wykroczenia przez sąd administracyjny poza zakres zaskarżenia wynikający z wniosku skarżącej, ale w ramach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, a zatem żadna część zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości (zob. wyroki NSA z 13 kwietnia 2007 r., II GSK 384/06 i 3 kwietnia 2009 r., II FSK 2013/08; T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 786 i nast.). Dlatego obowiązkiem Sądu było dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w szerszym zakresie niż wynikało to z treści skargi. Należało więc najpierw zbadać, czy zaskarżona decyzja narusza prawo, wskutek tego, że rozstrzyga sprawę także w części, która nie została objęta odwołaniem strony od decyzji organu pierwszej instancji (strona zaskarżyła decyzję Prezydenta w części obejmującej pkt 1 i 2 sentencji). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego nie jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym przez odwołującego w odwołaniu. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujętej w treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie jest dwuinstancyjne co do całości przedmiotu. Strona w odwołaniu może zaskarżyć decyzję organu pierwszej instancji w części, lecz organ odwoławczy nie jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym w odwołaniu (zob. wyroki NSA z: 19 kwietnia 2023 r., III OSK 2095/21; 18 stycznia 2024 r., II OSK 1028/21). Innymi słowy skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przenosi na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. wyroki NSA z: 31 marca 1998 r., III SA 1567/96; 30 kwietnia 1998 r., II SA 148/98; 11 grudnia 1998 r., I SA/Gd 2300/96; 14 października 1999 r., IV SA 1313/98). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Wobec tego organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie – nie jest związany granicami odwołania. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 128 k.p.a., który wskazuje obligatoryjną treść odwołania od decyzji administracyjnej w sprawach, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, lecz wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zarazem przepis ten zastrzega, że przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Tak jest na przykład w sprawach z zakresu prawa podatkowego, należących do właściwości organów podatkowych. Mianowicie, zgodnie z art. 222 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej także: O.p.), odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W konsekwencji przyjmuje się, że w polskim systemie prawa administracyjnego dwuinstancyjność postępowania rozumiana jest w taki sposób, że organ drugiej instancji ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w całym jej zakresie, jest to kontrola totalna sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie tylko nie jest związany granicami odwołania, ale wręcz ma obowiązek odnieść się również do tych okoliczności sprawy, które w odwołaniu nie były podważane (zob. wyroki NSA z: 24 maja 2024 r., III OSK 1759/22; 11 grudnia 2024 r., II OSK 2637/24). Szerzej wyjaśnił tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2024 r., I OSK 1291/21, w którym za bezzasadny uznał zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, dotyczący w swej istocie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 i art. 16 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego, mimo że ten naruszył te przepisy poprzez orzeczenie co do punktu 2 decyzji organu pierwszej instancji, mimo że odwołujący się nie wnieśli odwołania od tej decyzji w zakresie jej punktu 2, co skutkowało tym, że doszło do rozpoznania sprawy w zakresie nieobjętym odwołaniem, czyli ponad żądanie stron. Objaśniając swoje stanowisko w tej kwestii, NSA podkreślił, że organ drugiej instancji miał obowiązek rozstrzygnąć o całości decyzji i całości postępowania. Zdaniem NSA, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania (art. 128 k.p.a.), co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę, że "wniesienie odwołania uruchamia postępowanie niejako od nowa. Na tym zasadza się zasada dwuinstancyjności postępowania, by strona miała możliwość otrzymać dwukrotne rozpoznanie sprawy w całości przez dwa niezależne od siebie organy. Skoro zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma za odwołanie jest niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie jest istotne w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie, a także czy w stosunku do całej decyzji czy jedynie jej części". Wobec stwierdzonych uchybień organu pierwszej instancji, zasadnie Kolegium orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji – w celu podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia o wysokości dotacji podlegającej zwrotowi za lata 2019 i 2020 oraz w celu rozstrzygnięcia o całości tej części postępowania, które należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z akt wynika, że Prezydent umorzył swoją decyzją postępowanie administracyjne co do kwoty 4 587,78 zł, natomiast Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta i umorzyło postępowanie co do kwoty 82 182,58 zł. Trafnie organ odwoławczy wyjaśnił zarazem, że kwota objęta umorzeniem w niniejszej sprawie wynosi 82 182,58 zł, a składają się na nią łącznie opisane w pkt 7, 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji kwoty: 31 000 zł, 45 897,37 zł i 697,43 zł, a także kwota 4.587,78 zł wynikającą z prawidłowego (w tej części) rozstrzygnięcia Prezydenta o umorzeniu postępowania. Mając zatem na uwadze ustalone w sprawie okoliczności, Kolegium nie ograniczyło się do rozpoznania sprawy wyłącznie w części objętej zaskarżeniem odwołania, lecz trafnie, po uchyleniu decyzji Prezydenta w całości (pkt 1 decyzji), orzekło jednolicie o całości umorzonego postępowania (pkt 4 decyzji), a także – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia – zasadnie rozstrzygnęło co do wielkości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. i w 2020 r. (pkt 2 i 3 decyzji). Zaskarżona decyzja nie narusza zatem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 i art. 16 k.p.a. Następnie, dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 126 u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W świetle art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W związku z tym, że przepisy tej ustawy nie wskazują definicji legalnej pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to w szczególności zapłatę za zadanie, które nie było przedmiotem dotowania z budżetu gminy, a w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem nastąpi przez realizację innych celów niż wskazane w tych przepisach. Dlatego podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem, zaś powiązanie to nie może być dowolne, gdyż winno być adekwatne do celu wydatku (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 252, [w:] J.M. Salachna, M. Tyniewicki (red.), Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2024, LEX/el., nr 2; M. Stawiński, Komentarz do art. 252, [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX/el. 2021, nr 2). Inaczej mówiąc, dotacja jest wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdy została wydatkowana na cele inne aniżeli te, na które została udzielona albo nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jak wskazuje art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W niniejszej sprawie przedmiot sporu dotyczy prawidłowości wydatkowania przez skarżącą dotacji oświatowej, której środki była strona zobligowana spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu. Stosownie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej: - 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.; dalej: u.k.n.) – w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, - 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 u.k.n. – w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.o. oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.), 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1036 ze zm.; dalej: u.p.d.o.p.), dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania. Przy tym, co wynika z art. 35 ust. 2 u.f.z.o., przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p., a w myśl art. 35 ust. 3 u.f.z.o., udzielone dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Istotne znaczenie ma również art. 10 ust. 1 p.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, zaś do zadań tego organu należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 ze zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych. Wskazać zatem trzeba, że w świetle powołanego art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.z.o., dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki, w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego (określonych w art. 10 ust. 1 p.o.) oraz na pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Jednocześnie – zgodnie z art. 35 ust. 2 u.f.z.o. – przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p. Ten zaś ostatni przepis stanowi, że przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.f.p., wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują: 1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; 2) zakupy towarów i usług; 3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; 4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych. Natomiast wydatki majątkowe obejmują: 1) wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki (art. 124 ust. 4 u.f.p.). Z akt sprawy wynika, że na lata 2019-2020 skarżąca jako organ prowadzący otrzymała z budżetu Miasta na prowadzone placówki łącznie 9 692 967,97 zł dotacji. Natomiast Kolegium określiło wobec strony wysokość dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez te placówki w roku 2019 i 2020 odpowiednio w kwocie 40 676,43 zł i 56 328,02 zł. Zaskarżoną decyzją Kolegium zakwestionowało przede wszystkim prawidłowość wydatkowania dotacji w części obejmującej kwoty: 19 350 zł z tytułu zapłaty za modernizację ogrodzenia przy Przedszkolu "A" 2, [...]; 9 781,99 zł z tytułu zapłaty na rzecz wspólników spółki cywilnej "C" z tytułu budowy magazynku na sprzęt sportowy przylegającego do ściany budynku Przedszkola "A" 3; 4 516,44 zł z tytułu zapłaty za "wymianę" ogrodzenia placu zabaw przy budynku wynajmowanym na potrzeby Przedszkola "A" 3; 7 028 zł z tytułu zapłaty za naprawę muru przy placu zabaw przy Szkole "B"; 25 518,43 zł z tytułu zapłaty za modernizację parkingu przy budynku wynajmowanym na potrzeby działalności Szkoły "B" i Przedszkola "A" 3 wraz z zakupem materiałów (piasek, beton, kruszywo, kostka brukowa, cement); 21 409,59 zł z tytułu zapłaty za kamery, montaż, demontaż, kalibrację kamer, naprawę rejestratora i kamer, akumulator, ekspertyzę w budynku wynajmowanym na potrzeby Szkoły "B" 7 000 zł z tytułu zapłaty za usługę wykonania ślusarki aluminiowej wraz z usługą montażu wykonane przez "D". Stwierdzić należy, że trafnie oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że opisane wyżej, zakwestionowane przez organ wydatki nie mogły być zakwalifikowane ani jako wydatki bieżące (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 p.o.), ani jako wydatki majątkowe (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o.). W tej części wyjaśnić należy najpierw, że w świetle powołanych przepisów dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Podkreślenia wymaga jednak – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkół i placówek ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków przedszkoli i szkół. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole, placówkę) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (zob. przykładowo wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 1858/12; 8 maja 2014 r., II GSK 229/13; 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1002/13; 25 września 2015 r., II GSK 1769/14). Zauważyć też trzeba, że organ odwoławczy uwzględnił w znacznym stopniu odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta w odniesieniu do wydatków bieżących w kwocie 77 594,80 zł, obejmujących ekwiwalenty za urlopy, usługi księgowe, koszt przeglądów strażackich i instalacji gazowej (z wyjątkiem kwoty 2 400 zł z tytułu opłaty za energię elektryczną w grudniu 2020 r.). Natomiast organ uznał, że wydatki poniesione na parking i ogrodzenie placu zabaw przy ul. Z. w [...] ogrodzenie Przedszkola przy ul. S. [...] a także opisane wyżej wydatki na magazynek sportowy, wiatrołap oraz system monitoringu, nie stanowią wydatków bieżących w rozumieniu art. 236 ust. 2 u.f.p. Z akt sprawy wynika, że w 2019 roku z dotacji Szkoły S. pokryto wydatek w kwocie 7 028 zł z tytułu zapłaty za naprawę muru przy placu zabaw przy tej Szkole, a w 2020 r. z dotacji Szkoły "B" i Przedszkola "A" 3 zapłacono 25 518,43 zł za prace na parkingu przy budynku wynajmowanym na potrzeby działalności tych placówek. Poza sporem jest, że zarówno naprawa muru, jak prace przy parkingu – nazwane "modernizacją" parkingu wraz z zakupem materiałów (piasku, betonu, kruszywa, kostek brukowych) została wykonane przez wspólników spółki cywilnej "C", to jest przez podmiot będący właścicielem nieruchomości i jednocześnie wynajmującym tę nieruchomość (na podstawie umowy najmu z 11 stycznia 2017 r. zawartej przez skarżącą ze wspólnikami spółki cywilnej prowadzącymi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "C" k. 868 akt adm.). Zasadnie zarazem organ zwrócił uwagę, że z treści § 6 umowy najmu wynika: po pierwsze, że to wynajmujący zobowiązali się do ogrodzenia całego terenu nieruchomości wraz z parkingiem wyższym ogrodzeniem i do zainstalowania dwóch bram wjazdowych zamykanych na potrzeby najemcy, a tym samym do wykonania prac dotyczących muru stanowiącego ogrodzenie całej nieruchomości na części obwodu; po drugie, że to wynajmujący zobowiązali się do przygotowania parkingu oraz terenu rekreacyjnego (z zastrzeżeniem jedynie, że montaż placu zabaw leży w gestii najemcy). Niewątpliwie zatem w umowie najmu strony postanowiły, że parking oraz ogrodzenie nieruchomości zostanie wykonane przez wynajmującego – wspólników spółki cywilnej C. Trafnie więc ocenił organ odwoławczy, że wykorzystanie środków z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie wydatków na parking i ogrodzenie placu zabaw ul. Z. – w części dotyczącej murowanej części obwodu, wynikało z braku tytułu prawnego zobowiązującego skarżącą jako organ prowadzący do poniesienia wydatków, w sytuacji, gdy zgodnie z umową najmu zobowiązanymi do ich poniesienia byli wynajmujący. Sąd podziela również stanowisko Kolegium uznające za pokrycie z dotacji oświatowej – niezgodnie z jej przeznaczeniem – wydatków dotyczących ogrodzenia Przedszkola, przy S., magazynku sportowego, wiatrołapu, parkingu oraz ogrodzenia placu zabaw, przy ul. Z. w zakresie części obwodu murowanej, jak i części metalowej, ze względu na to, że wzniesione obiekty budowlane stanowią część składową nieruchomości gruntowej i budynkowej, nie stanowiąc wydatku majątkowego na majątek placówek oświatowych. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów, w 2019 r. z dotacji Przedszkola "A" 2 pokryto wydatku w kwocie 19.350 zł z tytułu zapłaty za "modernizację ogrodzenia" przy Przedszkolu "A" 2 w [...]. Na podstawie umowy najmu z 28 maja 2013 r. (k. 865 akt adm.), następnie aneksowanej, zawartej z Klubem Sportowym B. (dalej: KS B. ) Przedszkole "A" 2 zajmowało budynek o pow. 313,10 m2 wraz z terenem pomiędzy budynkiem a ogrodzeniem od strony Liceum Ogólnokształcącego nr [...] Prace dotyczące ogrodzenia zostały wykonane przez wspólników spółki cywilnej "C". Stosownie do treści zawartych przez stronę umów oraz wyjaśnień strony, wykonane w tym zakresie prace polegały na zakupie nowych słupów i przęseł oraz finansowaniu ich montażu, dokonaniu betonowej wylewki, demontażu starej, zniszczonej, zardzewiałej, powyginanej i wyszarpanej siatki drucianej i zamontowaniu nowej siatki oraz demontażu starych dwóch furtek oraz bramy wjazdowej z furtką wraz z wymianą wkładek z kluczami i klamkami od zaplecza placu zabaw (k. 964 akt adm.). Mając na uwadze tak określony zakres wykonanych robót, zasadnie organ odwoławczy ocenił, że obejmowały one inwestycję w postaci usunięcia starego ogrodzenia i zamontowaniu w jego miejsce nowego ogrodzenia. Nie można zatem mówić w tym przypadku o wydatku na "remont" czy też "modernizację" istniejącego ogrodzenia, lecz – jak słusznie ocenił organ – o wydatku inwestycyjnym polegającym na pokryciu kosztów budowy nowego ogrodzenia. Odnotować także trzeba, że Sąd już wcześniej – w wyrokach z 25 stycznia 2023 r., I SA/Lu 584/22 oraz z 20 grudnia 2023 r., I SA/Lu 621/23 – wyraził podobne stanowisko dotyczące nieprawidłowości pokrycia z dotacji oświatowej przez skarżącą wydatków na "modernizację" boiska. Co więcej, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, należało stwierdzić, że w świetle cywilnoprawnej zasady superficies solo cedit (art. 191 w zw. z art. 47 i art. 48 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), właścicielem ogrodzenia stał się wynajmujący – KS B. , nie zaś skarżąca. Analogiczne stanowisko przyjęło również prawidłowo Kolegium w odniesieniu do magazynku sportowego, wiatrołapu, parkingu oraz ogrodzenia placu zabaw, przy ul. Z. [...] (w zakresie części obwodu murowanej, jak i części metalowej). W zakresie sfinansowania w 2019 roku z dotacji wydatku 9.781,99 zł tytułem zapłaty za magazynek na sprzęt dobudowany do ściany budynku, w którym funkcjonowało Przedszkole "A" 3, Kolegium trafnie zwróciło uwagę, że budowa magazynku na sprzęt sportowy została wykonane przez wspólników spółki cywilnej "C", będących właścicielami gruntu i budynku przy ul. Z. [...] oraz wynajmującym. Nie ma przy tym istotnego znaczenia dla wyniku sprawy – przeciwnie do twierdzeń strony – że magazynek ten mieści się na zewnątrz budynku, że ma oddzielne wejście (jak oświadczył jej pełnomocnik na rozprawie przed Sądem) oraz że służy do przechowywania sprzętu sportowego, zabawek przeznaczonych do aktywności na placu zabaw, części rekreacyjnej, sprzętu terapeutycznego i specjalistycznego, w tym akcesoriów sensorycznych i dekoracje, a także nieużywanego na co dzień wyposażenia Przedszkola. Oczywiste jest w okolicznościach sprawy, że budowa tego magazynku, przy ścianie wspomnianego budynku, nie stanowi inwestycji w majątek tej placówki oświatowej, lecz w majątek wynajmujących, powiększający użytkowaną przez Przedszkole powierzchnię służącą przechowywaniu opisanych przedmiotów, która to inwestycja została zrealizowana przez wykonawców będących jednocześnie właścicielami opisanego budynku oraz wynajmującymi. W świetle prawidłowych ustaleń organów nie można było uznać za prawidłowe sfinansowania w 2020 roku z dotacji Szkoły "B" wydatku w kwocie 7 000 zł z tytułu zapłaty za usługę ślusarską ("wykonania ślusarki aluminiowej wraz z usługą montażu") zwiększającą wartość budynku wynajmowanego dla Szkoły, niebędącą remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (zgodnie z którym remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym). W wyniku tych robót – jak wyjaśniła strona – zabudowano wiatrołap stanowiący zadaszenie nad wejściem (wiatę przy wejściu), zadaszenie zostało wzmocnione i zabudowane przeszkleniami z dodatkowymi dwuskrzydłowymi drzwiami, powstało więc dodatkowe pomieszczenie, które służy oczekującym rodzicom oraz wystawiane są tam prace plastyczne dzieci. Jak trafnie oceniło Kolegium, nie można mówić w tym wypadku o wykonaniu robót stanowiących remont w wyżej wskazanym rozumieniu, skoro remont służy wyłącznie odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie wykonaniu dodatkowego pomieszczenia. Zasadnie organ stwierdził również, że opisany wydatek stanowił inwestycję w budynek objęty przedmiotem umowy najmu oraz będący własnością wynajmujących. Niewątpliwie zatem nie stanowił on wydatku bieżącego – remontu ani wydatku majątkowego – zakupu środka trwałego. Całkowicie bezzasadne są argumenty podniesione przy tym w skardze, jakoby opisane stanowisko organu odwoławczego było co najmniej przedwczesne, skoro w sprawie nie dopuszczono dowodu z opinii technicznej (ewentualnie opinii biegłego), a właściwe organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły żadnego postępowania w trybie określonym przepisami ustawy Prawo budowlane. Podkreślić trzeba, że obowiązkiem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, której przedmiotem było określenie wobec skarżącej (jako organu prowadzącego) wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, nie zaś ocena prawidłowości wykonania robót w kontekście przepisów prawa budowlanego, było wyczerpujące wyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych dotyczących rozstrzyganej sprawy. Nie było więc ich obowiązkiem przeprowadzanie jakiegokolwiek postępowania przewidzianego w przepisach ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, trafna była również ocena organu, że opisane wydatki dotyczące parkingu oraz ogrodzenia placu zabaw (w zakresie części obwodu murowanej, jak i części metalowej), przy ul. Z. [...] nie stanowiły wydatku majątkowego na majątek placówek oświatowych, gdyż wykonane obiekty budowlane stanowią część składową nieruchomości gruntowej i budynkowej, będących własnością wynajmujących. Przede wszystkim, nawet pominąwszy wspomnianą kwestię postanowień umowy najmu (z których wynika, że to wynajmujący obowiązani byli wykonać parking i ogrodzenie nieruchomości), to fakt, że zarówno ogrodzenie placu zabaw, jak i budowla w postaci parkingu na nieruchomości, będącej własnością wynajmujących wspólników spółki cywilnej C., stanowią części składowe nieruchomości gruntowej, świadczy o tym, że wydatki w kwocie: 4 516,44 zł (zapłata za "wymianę" ogrodzenia placu zabaw przy budynku wynajmowanym na potrzeby Przedszkola "A" 3), 7 028 zł (zapłata za "naprawę muru" przy placu zabaw przy Szkole "B" i 25.518,43 zł (zapłata za "modernizację" parkingu wraz z zakupem materiałów – piasek, beton, kruszywo, kostka brukowa, cement) nie stanowiły wydatku opisanego w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. (ani – jak wskazano wyżej – wydatku bieżącego, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.). Trafnie przy tym Kolegium, zważywszy na opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, oceniło, że to wynajmujący (i zarazem właściciele) nieruchomości wykonali w 2019 r. wykonali inwestycję w postaci zamontowania 23 mb (zgodnie z fakturą) ogrodzenia placu zabaw. Poza przywołaną wyżej argumentacją również w tym zakresie aktualne pozostaje – co do swej istoty – stanowisko Sądu wyrażone we wspomnianych wyrokach z 25 stycznia 2023 r., I SA/Lu 584/22 i z 20 grudnia 2023 r., I SA/Lu 621/23. Niezależnie od tego nie sposób podważyć także prawidłowości dokonanej przez Kolegium oceny wynikających z akt sprawy okoliczności, z których wynika, że wartość środka majątkowego w odniesieniu do pokrytych z dotacji wydatków na zakup systemu monitoringu Szkoły "B" (21 409,59 zł) oraz pracy przy ogrodzeniu Przedszkola przy S. (19 350 zł), parking (25 518,43 zł) i ogrodzenie placu zabaw przy ul. Z. (11 544,44 zł) przewyższa wartość, o jakiej mowa w art. 16f u.p.d.o.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. e u.f.z.o. Zdaniem Sądu, w tym zakresie w pełni zasadnie odwołał się organ do powyższych przepisów zawierających określenie limitu kwoty wydatku niebędącego wydatkiem bieżącym. Nie można zatem twierdzić, że argumentacja podniesiona przez organ w tym zakresie była nietrafna. Podkreślenia przy tym wymaga, że w tym zakresie stanowisko Sądu odpowiada istocie argumentacji (wyrażonej na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), która została wyrażona w oddalającym skargę strony (złożoną w odrębnej sprawie) wyroku Sądu z 20 grudnia 2023 r., I SA/Lu 621/23, a która to argumentacja została podzielona przez NSA w wyroku z 18 września 2024 r., I GSK 661/24, oddalającym wniesioną przez skarżącą skargę kasacyjną. Ponadto wskazać trzeba, że w zaskarżonej decyzji organ zakwestionował poniesiony z dotacji oświatowej wydatek w kwocie 2 400 zł z tytułu zapłaty za energię elektryczną za grudzień 2020 r. Zdaniem Sądu, sformułowane przez skarżącą zarzuty w tej kwestii są nieuzasadnione. Przede wszystkim jest poza sporem, że skarżąca opłaciła tę kwotę – jako zapłatę za energię elektryczną za grudzień 2020 r. – w dniu 3 grudnia 2020 r., mimo że w dacie dokonania płatności nie posiadała żadnego tytułu księgowego do wydatkowania dotacji na ten cel. W trakcie prowadzonego postępowania strona nie przedłożyła aktualnej na datę poniesienia wydatku faktury, w tym faktury prognozowanej. Strona samodzielnie "oszacowała" zaś w tym zakresie opłatę za energię elektryczną. Poza sporem jest również, że faktura, z której wynika tytuł prawny do zapłaty za energię elektryczną za grudzień 2020 r., została wystawiona przez PGE Obrót S.A. w dniu 7 stycznia 2021 r. (z terminem płatności 21 stycznia 2021 r.) i opiewała na kwotę 2 520,15 zł. Odnosząc się do tej kwestii, w ocenie Sądu, konieczne jest, aby podkreślić raz jeszcze, że jak wynika z art. 126 u.f.p., wydatkowanie środków publicznych udzielonych w formie dotacji organowi prowadzącemu placówkę oświatową następuje w szczególnym, ustawowo ograniczonym reżimie. Jasne jest zatem, że z uwagi na taki właśnie charakter przyznawanych stronie środków, finansowanie wydatków prowadzonych przez przedszkoli i szkoły za pomocą tych środków nie tylko nie może być dowolne, lecz również musi być ograniczone do wydatków niezbędnych i koniecznych zarazem w oparciu o stosowne dokumenty księgowe, jakimi – w dacie poniesienia tychże wydatków – dysponował organ prowadzący bądź osoby upoważnione do działania w jego imieniu. Tej ostatniej cesze nie można przypisywać znaczenia drugorzędnego, uznając w szczególności, że w pewnych sytuacjach nie jest konieczne jej spełnienie dla oceny prawidłowości wydatkowania dotacji. Niewątpliwie bowiem, jak celnie dostrzegło Kolegium w zaskarżonej decyzji, w przeciwnym razie mogłoby dochodzić do uznania za prawidłowe wydatkowania z opisanych środków publicznych wydatków na rzecz podmiotów trzecich bez tytułu prawnego istniejącego w dacie dokonania płatności, a następnie przedstawianie później wystawionych faktur czy rachunków. W konsekwencji, akceptacja takiej praktyki mogłaby rodzić szereg nieprawidłowości w zakresie dysponowania środkami publicznymi, co – jak wskazano wyżej – z uwagi na konieczność spełnienia wymagań wynikających z mającym tu zastosowanie szczególnych zasad rozliczania, jest absolutnie wykluczone. Dlatego ponoszenie wydatków bieżących – w tym opłat eksploatacyjnych związanych z funkcjonowaniem placówki oświatowej – nie może polegać na wydatkowaniu środków pieniężnych z dotacji na rzecz innych podmiotów bez tytułu prawnego istniejącego w dacie dokonania płatności. Jak trafnie odnotował organ, z umowy ramowej zawartej z dostawcą energii elektrycznej, nie wynika zobowiązanie do zapłaty określonej, skonkretyzowanej kwoty za grudzień 2020 roku, bez uprzedniego wystawienia dokumentu księgowego przez tego dostawcę energii. Inaczej mówiąc, wydatkowanie środków publicznych z dotacji oświatowej przeznaczonej na określone ustawowo cele musi opierać się o dokumenty umożliwiające zweryfikowanie, czy organ prowadzący w dacie zapłaty zobowiązany był do poniesienia konkretnego wydatku (w jednoznacznie ustalonej wysokości) z dotacji na rzecz podmiotu trzeciego. Tytuł prawny do dokonania przez stronę wydatku bieżącego z dotacji musi być więc skonkretyzowany także co do jego precyzyjnie określonej wielkości. Nie można zatem mówić o tym, że strona pokryła z dotacji wydatek bieżący w sytuacji, gdy uczyniła to bez realnie istniejącego w dacie poniesienia wydatku dokumentu księgowego wskazującego precyzyjnie określoną kwotę zobowiązania z tego tytułu, wyłącznie na podstawie samodzielnego "oszacowania" tego wydatku. Sąd nie dopatrzył się również podstaw, aby stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), wskutek dokonania odmiennej niż organ pierwszej instancji kwalifikacji wydatku na zapłatę za energię elektryczną, to jest wskutek dokonania przez Kolegium innej oceny dokonanego wydatku, wobec uznania, że miało miejsce wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem poprzez zapłatę nienależnego świadczenia 2 400 zł z dotacji otrzymanej w 2020 r. (a nie niewykorzystanie dotacji), co z kolei doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej (wobec powstania obowiązku opłacenia wyższej kwoty odsetek). Stosownie do art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W kontekście tego przepisu zwrócić trzeba uwagę, że "wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się" odnosi się do sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. Przy tym – co niezwykle istotne – chodzi tu o obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, o czym przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego (zob. K. Glibowski, Komentarz do art. 139, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, LEGALIS/el., nr 11 wraz z powołanym orzecznictwem). Zauważyć należy, że ewentualny przyszły spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia stanowi niewątpliwie zagadnienie, które pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest obowiązek zwrotu dotacji. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2021 r., I GSK 1704/20, wobec tego, że na gruncie Ordynacji podatkowej nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym brak jest przepisu, który mógłby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na gruncie ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Na gruncie tej ostatniej ustawy prawodawca nie przewidział zaś – przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego – jednoczesnego orzekania o odsetkach (z zastrzeżeniem wyjątku z art. 53a O.p., który dotyczy zaliczek). Przyjmuje się więc, że obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa (art. 51 § 1, art. 53 § 1 O.p.). Dlatego też w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. W konsekwencji – co niezwykle istotne zważywszy na okoliczności rozpoznawanej sprawy – ewentualny przyszły spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia jest, jak wspomniano wyżej, zagadnieniem pozostającym poza granicami niniejszej sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji. Stąd uznać trzeba było, że w razie wydania deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach (zob. także wyroki WSA w Lublinie z: 8 lipca 2020 r., I SA/Lu 34/20 oraz 22 czerwca 2022 r., I SA/Lu 81/22). Ponadto analizując kwestię dochowania przez Kolegium obowiązku z art. 139 k.p.a. nie sposób pominąć, że zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło w znacznym zakresie po myśl samej skarżącej, albowiem między innymi umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie co do kwoty 82 182,58 zł, uznając za zgodne z prawem zawarte w odwołaniu stanowisko strony co do błędnego uznania przez Prezydenta za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w wysokości 77 594,80 zł. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza również innych przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie naruszył w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 ani art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wnikliwie wyjaśniło stan faktyczny sprawy, w tym prawidłowo oceniło zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, co pozwoliło na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w sprawie oraz jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ dochował wymagania płynące z zasady zaufania do władzy publicznej, umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu odwoławczym, a także wyczerpująco wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, jakimi się kierował, przy czym – co należy podkreślić – uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy, w stopniu więcej niż należytym, wypełnił obowiązki spoczywające na nim w tym zakresie. Sąd nie uwzględnił wniosku strony o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przedłożonych na rozprawie. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji postępowania administracyjnego. Stąd kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego muszą być dokonane w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej. Istotny jest więc stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowym dotyczy sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a nie sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2024 r., I FSK 989/24). Takich wątpliwości Sąd w rozpoznawanej sprawie nie powziął. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że z przedłożonych przez pełnomocnika skarżącej dwóch fotografii, które – jak oświadczył – obrazują wygląd oraz przeznaczenie wiatrołapu i magazynku (o których mowa jest w decyzji), nie wynika data wykonania zdjęć, a zatem nie sposób przyjąć, że dowody te dokumentują stan rzeczywisty sprawy na moment wydania zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.