II SA/Lu 152/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania E. S., B. S., E. K., P. P. L. P. i T. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 11 października 2016 r., znak: [...], w sprawie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w części stanowiącej obecnie działki ewidencyjne: nr [...], o pow. 0,0361 ha, nr [...] o pow. 0,0195 ha, nr [...] o pow. 0,0160 ha, nr [...] o pow. 0.0110 ha i nr [...] o pow. 0,0167 ha, będące własnością Gminy L. oraz projektowaną działkę nr [...] o pow. 0,0067 ha. wydzieloną z działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy umowy kupna-sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego rep. A. Nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w L., oznaczona jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 1,1228 ha. stanowiąca współwłasność J. P., W. U. i M. B.-B.. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co stwierdzono w akcie notarialnym na podstawie okazanego zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 17 lipca 1959 r., znak: [...] Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. o zwrot części nieruchomości wystąpili: J. P. oraz spadkobiercy W. U. i M. B.-B.: E. S., B. S. i E. K.. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2006 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu tej nieruchomości i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L.. W dniu 18 października 2007 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której pełnomocnik wnioskodawców w oparciu o wykonana dokumentację geodezyjno-prawną zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej UM L. pod nr [...] sprecyzował zakres wniosku, który objął projektowane działki o nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. W dniu 24 listopada 2006 r. z udziałem stron postępowania przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości, obejmująca części działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...], [...] jest zagospodarowana pod parking, który jest otoczony metalowym ogrodzeniem. Teren parkingu jest strzeżony, utwardzony i oświetlony. Pomiędzy miejscami parkingowymi znajdują się nasadzenia drzew. Nieruchomość znajduje się w posiadaniu podmiotu [...] s.c. z siedzibą przy ul. [...]. Miejsca parkingowe są ogólnodostępne i odpłatne. Parking jest dozorowany. W toku postępowania, do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej, znak: [...] z dnia 1 sierpnia 2007 r., informujące, że w dacie złożenia wniosku o zwrot przedmiotowy teren objęty był uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i znajdował się w obszarze oznaczonym symbolami: UC- tereny koncentracji funkcji usługowych z wykluczeniem obiektów supermarketów, KD-tereny dróg, KSI-tereny parkingów, parkingo-garaży, garaży. Decyzją z dnia 25 marca 2008 r., znak: [...], Starosta L. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że za realizację inwestycji stanowiącej budowę osiedla mieszkaniową należy uznać parking znajdujący się na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W następstwie złożonego odwołania od tej decyzji sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Wojewody z dnia 30 września 2008 r., znak: [...] Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia 22 września 2011 r., znak: [...], Starosta L., orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonej w L. przy ul. [...]. Ponadto organ rozstrzygnął, iż nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a przejęcie prawa jej własności nastąpi z dniem, kiedy decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna, oraz że dzierżawa zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie organ zobowiązał osoby, na rzecz których orzeczono zwrot nieruchomości, do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania niniejszej decyzji w łącznej wysokości [...] zł. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prezydent Miasta L., E. S.. E. K., B. S., P. P., L. P. i T. P. oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w L.. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewoda stwierdził, iż odwołanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jest niedopuszczalne jako wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania. W tym samym dniu Wojewoda decyzją znak: [...]. utrzymał w mocy decyzję Starosty o zwrocie nieruchomości z dnia 22 września 2011 r. Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 541/12, który wskazał, że w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu było zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, to jest w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na względzie powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokami z dnia 8 listopada 2012 r., wydanymi w sprawach II SA/Lu 542/12 i II SA/Lu 543/12, po rozpoznaniu skarg Gminy L. oraz E. S., B. S., E. K. i T. P., uchylił opisaną decyzję Wojewody z dnia 30 kwietnia 2012 r. Po ponownym rozpoznaniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, Wojewoda decyzją z dnia 13 lutego 2013 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 261/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na powyższą decyzję Wojewody z dnia 13 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt: I OSK 159/14, oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni od wskazanego wyroku WSA w Lublinie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...], uchylił w całości opisaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w archiwalnych dokumentach planistycznych oraz sprecyzowania daty wybudowania parkingu, znajdującego się na tym terenie. W dniu 25 lipca 2016 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny, podczas których pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot. Następnie w oparciu o dokumenty przesłane przez Wydział Geodezji UM L. S. ustalił, że teren objęty żądaniem zwrotu obejmuje aktualnie w całości działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...]. Na podstawie informacji z Wydziału Gospodarowania Mieniem UM L. ustalono, że wymienione wyżej działki nie są przedmiotem najmu, dzierżawy ani innych praw obligacyjnych i rzeczowych udzielonych na rzecz osób trzecich, a działka [...] została oddana w trwały zarząd na rzecz Zarządu Dróg i Mostów w L., w związku z czym podmiot ten uznano za stronę postępowania. Celem wypełnienia zaleceń organu odwoławczego, organ zwrócił się z odpowiednimi zapytaniami do właściwych merytorycznie wydziałów Urzędu Miasta L.. W odpowiedzi przesłano kopię strony tytułowej koncepcji zagospodarowania osiedla [...] z 1969 r. wraz z planem, z której wynika, iż wymienione działki przeznaczone były pod dzielnicowy ośrodek usługowy. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Starosta L. opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 października 2016 r., znak: [...], odmówił zwrotu części dawnej działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] stanowiącej obecnie działki ewidencyjne oznaczone nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz projektowaną działkę o nr [...] wydzieloną z działki ewidencyjnej nr [...]. Orzekając o odmowie zwrotu Starosta uznał, że nieruchomość ta wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia jako integralny element osiedli mieszkaniowych [...], pełniący funkcje zarówno osiedlowe, jak i ponadosiedlowe. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili organowi naruszenie art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "u.g.n."), poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot wspomnianej nieruchomości na ich rzecz. Wojewoda utrzymując w mocy tę decyzję, podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone. Zdaniem organu, sposób realizacji tak dużego przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, częstokroć ulega w toku realizacji zmianie i dopasowaniu do aktualnych potrzeb i okoliczności. Nie zmienia to jednak oceny, że pomimo ewentualnych różnic w stosunku do pierwotnych planów i zamierzeń, cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego - został zrealizowany, a jego realizacja stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Wbrew twierdzeniom wnioskodawców, materiał dowodowy zgromadzony w aktach potwierdza, że w niniejszej sprawie można mówić jedynie o nieistotnej modyfikacji celu wywłaszczenia wynikającego z umowy sprzedaży z dnia 14 kwietnia 1965 r. w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, która to modyfikacja nie spowodowała jakościowej zmiany tego celu. Jakkolwiek zrealizowany na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości obiekt – parking nie stanowi budynku mieszkalnego, to wobec zachowania tożsamości funkcji tego terenu, zaplanowanego w dacie wywłaszczenia jako obszar usług dzielnicowych, będącego częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego, stwierdzić należy że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skargę na tę decyzję wniosła E. K., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zwrotu opisanej wyżej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 136 ust.3 oraz art. 137 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty L. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo jej oczywistej zbędności na cel wywłaszczenia; - art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów, w szczególności wskutek niepodjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi strona wskazała, że funkcje osiedlowe, dzielnicowe i ogólnomiejskie są zbiorami rozłącznymi, czyli nie zawierają się jedne w drugich. Dany obiekt może zatem pełnić funkcje ogólnomiejskie lub dzielnicowe lub osiedlowe ale te funkcje nie mogą występować łącznie w odniesieniu do jednego obiektu, bo są ze sobą z definicji sprzeczne. Jeśli więc z działek wnioskowanych do zwrotu, stanowiących ogólnodostępny parking, korzystają zarówno mieszkańcy osiedla mieszkaniowego im. [...], jak również mieszkańcy innych osiedli mieszkaniowych wchodzących w skład [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz inni mieszkańcy L., to oznacza, że parking pełni wyłącznie funkcje ogólnomiejskie, a nie osiedlowe. Tym samym należy uznać, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Skarżąca stwierdziła, że w piśmie z dnia 18 października 2016 r., skierowanym do Wojewody, usiłowała bezskutecznie przekazać organowi pewną wiedzę z zakresu urbanistyki licząc na to, że organ zrozumie przynajmniej podstawowe pojęcia z tego zakresu, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w podjętej decyzji. Organ drugiej instancji w swej decyzji formułuje jednak nadal (podobnie jak wcześniej Starosta L.) "herezje" urbanistyczne. Sytuacja taka w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalna bowiem organ administracji państwowej stosujący przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej pojęcia z zakresu urbanistyki takie jak "usługi osiedlowe", "usługi dzielnicowe" czy "infrastruktura osiedlowa" ma obowiązek zapoznać się przynajmniej z podstawami wiedzy urbanistycznej i dowiedzieć się co znaczą te pojęcia, jeśli zamierza się nimi posługiwać. Strona podniosła, że zaskarżona decyzja została podjęta wyłącznie w oparciu o trzy przesłanki, mające uzasadnić tezę o wykorzystaniu wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom organu nie można uznać, że użytkownikami parkingu wybudowanego na części dawnej działki nr [...] są mieszkańcy osiedli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a więc parking pełni funkcje osiedlowe, albowiem – jak wskazała strona – parking ten pełni funkcję ogólnomiejską. Z tych samych powodów nie można uznać, że ośrodek dzielnicowy "[...]", na terenie którego znalazła się działka nr [...] stanowi część infrastruktury osiedlowej. Wreszcie, zdaniem skarżącej, wadliwy jest pogląd organu, jakoby budowa parkingu, zamiast obiektów centrum dzielnicowego, przewidzianych planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiła nieistotną modyfikację celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 u.g.n.) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dana nieruchomość staje się zaś zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 u.g.n.). W świetle art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy przepisów innych niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dotyczy to również nieruchomości, które zostały nabyte na własność Skarbu Państwa w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w trybie przepisów tej ostatniej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie cywilnoprawnej, zawartej na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości). Oznacza to, że jedynie nieruchomość, która spełnia warunki wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Podkreślenia zatem wymaga, że zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Należy podkreślić, że sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Zauważyć trzeba, że do niedawna w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, zgodnie z którym – w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. – nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 358-360; E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i n.; G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 858 i n.; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002, nr 21, poz. 513; wyroki NSA: z dnia 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1125/10). W orzecznictwie sądowym ukształtował się także odmienny pogląd, który podziela w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów ustawy o gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z tym poglądem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jeżeli zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W związku z tym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko WSA w Warszawie, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał, wobec tych jednostek samorządu terytorialnego powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 372/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08). Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej odpowiada temu celowi. Cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, organ ma obowiązek ustalić ściśle, przy czym, gdyby okazało się, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych (E. Mzyk, jw., s. 609). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sporna nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w dniu 14 kwietnia 1965 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), a zatem – z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. – stosuje się do niej przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nabycie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co stwierdzono w akcie notarialnym na podstawie okazanego zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 17 lipca 1959 r., znak: [...] (§ 5 ww. aktu rep. A. Nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r.; k. 15v tom I akt adm. I inst.). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot, obejmuje w chwili obecnej w całości działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0361 ha, nr [...] o pow. 0,0195 ha, nr [...] o pow. 0,0160 ha, nr [...] o pow. 0,0110 ha i nr [...] o pow. 0,0167 ha oraz część działki nr [...] (w części tej teren ten oznaczony został w sporządzonej na cele niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0067 ha). Niekwestionowane jest też, że teren wnioskowanych do zwrotu działek gruntu stanowi część większego ogrodzonego obszaru, zajętego pod urządzony parking strzeżony, na którym znajdują się wydzielone zatoki parkingowe i rozdzielające je "wysepki" zieleni z nasadzeniami starych drzew liściastych. Teren parkingu utwardzony został kostką betonową typu trylinka. Na działkach oznaczonych nr [...] i [...] przy ogrodzeniu biegnącym wzdłuż ul. [...] posadowiono 2 tablice reklamowe na słupkach metalowych wkopanych w podłoże. W obszarze działki nr [...], na granicy z działką nr [...] (w pobliżu ogrodzenia wzdłuż ul. [...]) posadowiono ponadto stelaż na tablice reklamową, umocowany na fundamentach żelbetonowych. Oględzin wykazały również, że parking istniejący na nieruchomości jest w całości ogrodzony przęsłami metalowymi z drutu na słupkach metalowych. Na całej długości powyższego ogrodzenia stwierdzono podmurówkę. Teren parkingu jest oświetlony (zob. protokół oględzin z dnia 24 listopada 2006 r. oraz 25 lipca 2016 r., k. 51 tom I oraz k. 419 tom II akt adm. I inst.). Z powyższego wynika, że przedmiotowa stanowi część większego ogrodzonego terenu zajętego pod urządzony płatny parking strzeżony, zarządzany bezumownie przez podmiot prywatny - [...] s.c. Budowa powyższego parkingu nastąpiła po roku 1982, kiedy to zatwierdzono plan realizacyjny szczegółowy zagospodarowania obiektu pn. "Parking strzeżony w osiedlu im. [...]", którego inwestorem parkingu była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Potwierdza to w szczególności dokumentacja techniczno-budowlana przedłożona przez inwestora (zob. k. 29-45 tom I akt adm. I inst.). Inwestycja ta zrealizowana została więc na wiele lat przed złożeniem przez skarżącą i pozostałych wnioskodawców wniosku o zwrot opisanych działek gruntu. W ocenie Sądu, powyższy sposób zagospodarowania działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,0361 ha, nr [...] o pow. 0,0195 ha, nr [...] o pow. 0,0160 ha, nr [...] o pow. 0,0110 ha i nr [...] o pow. 0,0167 ha i części działki nr [...] (projektowana działka nr [...] o pow. 0,0067 ha) świadczy o realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie dawnej działki nr [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że znajdujący się na wspomnianej nieruchomości parking wybudowany został przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, celem zabezpieczenia rosnącego zapotrzebowania mieszkańców osiedli na miejsca postojowe. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszona przez wnioskodawców okoliczność, jakoby o zbędności powyższej nieruchomości na cel wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, świadczyć miał charakter komercyjny przedmiotowego parkingu oraz grono podmiotów korzystających z wyznaczonych miejsc postojowych. Oczywiste jest bowiem, że nie jest rzeczą Sądu dokonywanie, w niniejszym postępowaniu, oceny celowości zasad korzystania, dysponowania czy też zarządzania (chociażby bezumownie) nieruchomością przez podmiot prywatny. Takie działania, jak trafnie przyjęły organy, z racji ich cywilnoprawnego charakteru, stanowią wyłączną domenę właściciela nieruchomości zajmowanej czy też użytkowanej przez dany podmiot. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do ustaleń planistycznych dla dawnej działki nr [...], wynikających ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka dzielnicowego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady N. nr [...] z dnia 26 maja 1965 r., wskazać należy, że nie mają one wpływu na wynik sprawy. Zgodzić się należy ze skarżącą, iż zarówno plan ten, jak i plany późniejsze, zakładały powstanie na gruncie zawnioskowanym do zwrotu ośrodka dzielnicowego "[...]". Ośrodek ten, zgodnie z przyjętymi zamierzeniami, pełnić miał funkcje zarówno osiedlowe, jak i ponadosiedlowe (w tym dzielnicowe i ogólnomiejskie). W związku z tym uznać należy, jak zasadnie stwierdziły organy, że powstały parking strzeżony, wybudowany przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, połączył w sobie powyższe funkcje, przez co krąg osób uprawnionych do korzystania z tego parkingu nie ogranicza się wyłącznie do mieszkańców jednego osiedla, w szczególności do mieszkańców osiedla im. [...]. Oczywiste jest zarazem, opierając się na zdjęciach terenu załączonych przez stronę do pisma z dnia 1 września 2016 r., że informacje zamieszczone przy wjeździe na parking (tj. cennik) wskazują, iż główną formą korzystania z wyznaczonych tu miejsc parkingowych nie są jednorazowe krótkotrwałe płatne postoje, lecz abonamenty miesięczne i opłaty dobowe. To bowiem również głównymi użytkownikami przedmiotowego parkingu nie są osoby doraźnie korzystające z usług i obiektów powstałych w ramach ośrodka usługowego "[...]", lecz mieszkańcy osiedli administrowanych przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Parking powyższy stanowi więc niezbędny element nie tylko pobliskiego osiedla im. [...], ale także innych osiedli [...]. Po części pełnić może on także role dzielnicowe i ogólnomiejskie jako miejsce jednorazowych płatnych postojów. Parking ten jest więc swoistym "zapleczem" parkingowym dla osiedli [...], co potwierdza, że wiodącą funkcją tego parkingu jest funkcja osiedlowa uzupełniana przez funkcję dzielnicową i ogólnomiejską. Takiego charakteru opisanego parkingu nie wyklucza to, że – jak wskazuje skarżąca – mogą z niego korzystać także inni mieszkańcy L.. W świetle powyższych ustaleń Starosta L. orzekając o zwrocie części dawnej działki [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0361 ha, nr [...] o pow. 0,0195 ha, nr [...] o pow. 0,0160 ha, nr [...] o pow. 0,0110 ha i nr [...] o pow. 0,0167 ha oraz projektowana działka nr [...] o pow. 0,0067 ha, uznał, że nieruchomość ta wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia jako integralny element osiedli mieszkaniowych [...], pełniący funkcje zarówno osiedlowe, jak i ponadosiedlowe. Takie zagospodarowanie nieruchomości świadczy o realizacji celu wywłaszczenia na opisanych działkach, co w świetle obowiązujących przepisów prawa wyklucza możliwość ich zwrotu na rzecz osób uprawnionych. Pamiętać przy tym trzeba, że już w uchwale 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNC 1988, nr [...], poz. 149), Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie przyjmuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś, jw., s. 264-265). Należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, organ odwoławczy niewadliwie ustalił, że opisana nieruchomość nie stała się zbędna dla realizacji wywłaszczenia, bowiem cel ten został zrealizowany. Wskazać trzeba, że Sąd w pełni podziela utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców – takich, jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną integralnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, 20 grudnia 1993 r., SA/Kr 455/93; 16 grudnia 1993 r., SA/Po 423/93, 28 września 1993 r., SA/Po 1621/93, 24 marca 1993 r., SA/Kr 1603/93, 21 kwietnia 1993 r., SA/Kr 1962/93 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, niepublikowane, dostępne w CBOSA). Podkreślić należy również, że ocena zbędności tejże nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w przywołanym wcześniej art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, jak wskazano wyżej, że budowę opisanego parkingu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą dokonano po 1982 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powyższy parking istniał w dacie złożenia wniosku o zwrot części dawnej działki nr [...], to jest w dniu 15 kwietnia 2005 r. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy niniejszej, podnoszone przez stronę skarżącą wątpliwości co do prawidłowości stosowania przez organy administracji fachowego słownictwa z zakresu urbanistyki nie mają wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że organy administracji obu instancji prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniły, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu wskazanej nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie innych okoliczności dających podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. W szczególności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można uznać, że zaskarżona decyzja narusza inne przepisy postępowania, w tym art. 12 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), skargę oddalił.