II SA/Lu 752/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 11/24 postanawia: odrzucić skargę o wznowienie postępowania. Postanowieniem z 12 czerwca 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 11/24, po rozpoznaniu wniosku T. W. (dalej jako: skarżąca), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzył Wójtowi Gminy Niemce grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie do Sądu skargi w terminie ustawowym. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, które zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sąd Administracyjnego z 12 września 2024 r. (sygn. akt I OZ 489/24). Pismem z 19 września 2024 r. strona wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 11/24. W treści skargi powołała się na "brak profesjonalnego mecenasa w toku sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wyjaśniając na wstępie kwestie właściwości sądu do rozpoznania skargi o wznowienie postępowania, należy wskazać, że zgodnie z art. 275 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie. Sformułowania zawarte w skardze o wznowienie wskazują, że skarżąca powołuje się na jedną z przyczyn nieważności, wymienionych w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Argumenty skarżącej o "braku profesjonalnego mecenasa", co miało prowadzić do ograniczenia jej praw procesowych, mogą być kwalifikowane jako okoliczność podpadającą pod przypadek, gdy strona wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Treść skargi jest kierowana wobec orzeczenia sądu I instancji, skarżąca nie odnosi się do postanowienia wydanego przez NSA, co wskazuje, zgodnie z początkowym fragmentem art. 275 zd. 1 p.p.s.a., na właściwość sądu I instancji w sprawie skargi o wznowienie postępowania. Skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu, gdyż jest niedopuszczalna z dwóch przyczyn. Po pierwsze – dotyczy prawomocnego orzeczenia incydentalnego, od którego nie służy skarga o wznowienie postępowania. Po drugie – stanowi ewidentny przejaw nadużycia prawa do skargi. W kwestii pierwszej – zgodnie z art. 270, w przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, przywołany przepis nie daje możliwości wznowienia postępowania incydentalnego, wpadkowego, które nie kończy postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, nawet, gdy jest ono prawomocne. Przedmiotem wznowienia mogą być zatem zarówno wyroki (art. 132 p.p.s.a.), które rozstrzygają sprawę merytorycznie, co do istoty, jak i postanowienia kończące postępowanie sądowe (art. 160 p.p.s.a.). Sprawa sądowoadministracyjna to sprawa, której przedmiotem jest kontrola legalności określonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Sprawa o sygn. akt II SO/Lu 11/24, której dotyczy skarga o wznowienie postępowania, miała za przedmiot wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie obowiązku przekazania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi w ustawowym terminie. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, toczące się na podstawie art. 55 p.p.s.a. ma w istocie charakter subsydiarny wobec właściwego postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, tj. sprawie o przedmiocie opisanym wyżej. Postępowanie to nie ma charakteru samoistnego, nie zmierza do kontroli aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracji publicznej, lecz ma charakter pomocniczy – służy zmuszeniu organu do realizacji ustawowego obowiązku przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy, którego to obowiązku organ bezprawnie nie realizuje. Ma zatem w istocie charakter incydentalny, gdyż zawsze będzie związane z właściwą sprawą administracyjną, nie może istnieć bez tej sprawy, inicjowanej skargą do sądu, której organ bezprawnie nie przekazał. Nie jest zatem dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do postępowania subsydiarnego, wpadkowego, zakończonego postanowieniem o wymierzeniu organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego. W kwestii drugiej – okoliczności sprawy przemawiają za tym, że skarga o wznowienie postępowania w sprawie II SO/Lu 11/24 została wniesiona w okolicznościach wskazujących jednoznacznie na nadużycie prawa do skargi. Jakkolwiek instytucja nadużycia prawa do skargi nie jest uregulowana wprost w przepisach o postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jednak jest powszechnie uznawana w doktrynie i orzecznictwie. Nadużycie prawa do skargi przejawia się we wnoszeniu skarg, wniosków, środków zaskarżenia w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym nie w celu uzyskania realnej ochrony prawnej, ale jedynie dla mnożenia jałowych sporów prawnych lub dla ich przedłużania (zamiast wielu por. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 687 oraz powoływana tam literatura i liczne orzecznictwo). W orzecznictwie rozważana była koncepcja odrzucenia skargi stanowiącej przejaw nadużycia prawa. Postanowieniem z 16 października 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1992/14, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości o następującej treści: "Czy sąd administracyjny może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 [p.p.s.a.] w związku z art. 8 Konstytucji, gdy stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nadużycie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej". Z przyczyn proceduralnych do wydania uchwały nie doszło (postanowieniem z 21 marca 2016 r., I OPS 3/15, skład siedmiu sędziów NSA odmówił podjęcia uchwały). Pomimo braku wypowiedzi NSA w formie uchwały, koncepcja nadużycia prawa do skargi jest obecna w orzecznictwie sądowym (por. przykładowo: wyroki NSA z 27 grudnia 2011 r., II FSK 563/11; z 26 stycznia 2023 r., II FSK 1323/22; z 18 stycznia 2024 r., II FSK 226/23; postanowienia WSA w Lublinie z 9 marca 2016 r., III SA/Lu 125/16; z 28 września 2017 r., I SA/Lu 799/17; wyrok WSA w Łodzi z 8 grudnia 2015 r., II SAB/Łd 163/15; postanowienia WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2022 r., IV SAB/Po 221/21; z 12 kwietnia 2022 r., IV SO/Po 7/21; z 26 kwietnia 2022 r., IV SO/Po 5/22; postanowienie WSA w Rzeszowie z 7 czerwca 2017 r., II SA/Rz 486/17; postanowienie WSA w Szczecinie z 29 marca 2023 r., I SA/Sz 404/20; z 13 kwietnia 2023 r., I SA/Sz 404/20; z 22 września 2023 r., I SA/Sz 579/22; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2020 r., IV SAB/Wr 321/19). W sprawie, której dotyczy skarga o wznowienie postępowania, II SO/Lu 11/24, Sąd uwzględnił wniosek skarżącej i wymierzył organowi grzywnę za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej na zakup opału. Skarżąca, niezadowolona z rozstrzygnięcia, wniosła zażalenie, które zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pomimo rozpoznania jej wniosku w dwóch instancjach przez sądy administracyjne, skarżąca kwestionuje nadal prawomocne rozstrzygnięcie incydentalne, w drodze skargi o wznowienie postępowania. Co istotne, dla oceny całokształtu działań skarżącej, w kontekście nadużycia prawa do skargi, wniosek o wymierzenie grzywny w sprawie II SO/Lu 11/24 został złożony w maju 2024 r. (choć datowany na 19 kwietnia 2024 r.), już po przekazaniu przez organ skargi na bezczynność, do której się odnosi (skarga przekazana do sądu w kwietniu 2024 r., zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Lu 60/24). Skarżąca wiedziała o przekazaniu skargi na bezczynność do sądu, została o tym poinformowana w dniu 2 maja 2024 r. (zob. ostatni akapit na s. 3 uzasadnienia postanowienia w sprawie II SO/Lu 11/24). W skardze o wznowienie postępowania skarżąca w istocie nie tyle kwestionuje sam wymiar grzywny nałożone na organ, ile domaga się przyznania na jej rzecz "50% grzywny" wymierzonej organowi. Takie żądanie nie ma żadnych podstaw prawnych. Orzekając w trybie art. 55 p.p.s.a. sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego), ale nie ma kompetencji do przyznawania wnioskodawcy kwoty pieniężnej od organu, tak jak w przypadku skargi na niewykonanie wyroku sądu (art. 154 § 7 p.p.s.a.). Miary obrazu sytuacji dopełnia podnoszona już w uzasadnieniu postanowienia w sprawie II SO/u 11/24, znana sądowi z urzędu okoliczność, że skarżąca składa bardzo dużą liczbę skarg i wniosków do sądu. Już w tym postanowieniu Sąd dostrzegał, że charakter działań skarżącej może mieć znamiona nadużywania prawa do skargi, jakkolwiek nie zwalnia to organu z obowiązku przekazywania wszystkich skarg w ustawowym terminie. Uzupełniając tą argumentację należy wskazać, że w latach 2004 - 2022 skarżąca wniosła 818 skargi z czego uwzględniono 51, co stanowi 6,23% ogółu skarg (por. postanowienie WSA w Lublinie z 19 sierpnia 2024 r., II SPP/Lu 156/24). W okresie od 1 stycznia 2023 r. do 30 września 2024 r. skarżąca wniosła 83 skargi lub sprzeciwy, rozpoznano 79 skarg (sprzeciwów), uwzględniono 7, co stanowi 8,9% rozpoznanych skarg. Ponadto, w ww. okresie skarżąca złożyła 12 wniosków o wymierzenie organowi grzywny, z których uwzględniono 3 (25%). Statystyki te dowodzą zasadności tezy, że skarżąca wnosi bardzo dużą ilość skarg i innych pism do sądu, inicjując postępowania bez refleksji, czy w każdym przypadku zachodzi realna potrzeba poszukiwania ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. Całokształt opisanych okoliczności, w jakich została wniesiona skarga o wznowienie postępowania w sprawie II SO/Lu 11/24, świadczy w ocenie Sądu jednoznacznie, że skarga jest przejawem nadużycia prawa do skargi. Tego rodzaju działanie nie podlega ochronie prawnej, stanowi wypaczenie konstytucyjnych i międzynarodowych gwarancji drogi sądowej. Skarga o wznowienie postępowania wniesiona w warunkach nadużycia prawa powinna podlegać odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 280 § 1 p.p.s.a.), nie może być przedmiotem merytorycznego badania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 280 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania.