II SO/Lu 10/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku T. W. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Niemce za nieprzekazanie w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce postanawia: wymierzyć Wójtowi Gminy Niemce grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych za nieprzekazanie do Sądu skargi w terminie. W dniu 13 maja 2024 r. (data stempla pocztowego – k. 4) T. W. (dalej także jako: skarżąca) złożyła wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy (dalej także jako: Wójt) grzywny za nieprzekazanie jej skargi z dnia 3 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – w sprawie II SAB/Lu 46/24. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz 50% kary grzywny. W odpowiedzi na wniosek wskazano, że pismem z dnia 25 marca 2024 r. Wójt udzielił odpowiedzi na skargę z dnia 3 stycznia 2024 r. i przekazał ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Do pisma dołączono odpowiedź na skargę. W treści odpowiedzi na skargę, Wójt wyjaśnił, że skarżąca regularnie i świadomie zakłóca pracę organu I instancji, kierując do Urzędu Gminy [...] bardzo dużą ilość wniosków, ponagleń i skarg w przedmiocie pomocy społecznej. Nieustannie powiela wnioski i zakłóca kolejność instancyjną. W związku z powyższym wniósł o ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary grzywny za nieterminowe przekazanie do sądu skargi oraz odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 p.p.s.a). Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarga T. W. na bezczynność Wójta wpłynęła do organu w dniu 3 stycznia 2024 r. (prezentata – k. 3). Bezspornie również organ nie przekazał skargi do sądu w ustawowym, trzydziestodniowym terminie. Skarga została przekazana do sądu w marcu 2024 r. i została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Lu 46/24. Zasadniczo niewykonanie obowiązku przekazania skargi do sądu w ustawowym terminie jest wystarczającą przesłanką do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Omawiana grzywna niewątpliwie ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny (por. przykładowo postanowienia NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OZ 232/13; z 25 kwietnia 2013 r., I OZ 278/13; z 12 lutego 2014 r., I OZ 72/14; z 6 marca 2014 r., I OZ 141/14; z 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; z 23 września 2014 r., I OZ 759/14). Celem tej grzywny doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OZ 188/23). Płynie z tego dalsza konkluzja, że przekazanie skargi z opóźnieniem nie czyni wniosku o wymierzenie organowi grzywny bezprzedmiotowym. Zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Sąd nie jest zobligowany do wymierzenia organowi grzywny w każdym przypadku naruszenia terminu wskazanego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, zatem nawet w przypadku spełnienia przesłanek jej nałożenia, sąd nie jest zobligowany do orzeczenia grzywny. Obowiązkiem sądu jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym przyczyn niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął do od wniesienia skargi, stanowisko organu (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt III SO/Gl 10/22, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SO/Wr 6/22). Sądowi z urzędu znany jest fakt, że skarżąca składa bardzo dużą liczbę skarg do sądu administracyjnego w różnych sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej. Niewątpliwie charakter działań skarżącej, mogący mieć znamiona nadużywania prawa do skargi, nie zwalnia organu z obowiązku przekazywania wszystkich tych skarg w ustawowym terminie. Wnioskodawczyni inicjuje liczne postępowania, zarówno przed organami administracji publicznej, jak i przed sądami administracyjnymi obydwu instancji. Dominującym przedmiotem tych postępowań są świadczenia uzyskiwane w ramach pomocy społecznej. Formułowane w nich żądania często dotyczą kwestii już rozstrzygniętych, bądź będących w toku, a także dotyczą bezczynności. Pisma zwykle nie są formułowane w sposób jasny i niewzbudzający wątpliwości. Rzadko zawierają merytoryczną argumentację, co utrudnia ich interpretację, a więc i określenie celu, bądź interesu prawny, którego ochrony domaga się wnioskodawczyni. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznawanie licznych spraw wnioskodawczyni wymaga dużego zaangażowania organizacyjnego, jaki wiąże się ze znacznym obciążeniem pracowników organu. Wskazane trudności organu w rozpatrywaniu skarg i wniosków wnioskodawczyni są całkowicie prawdopodobne. Wymaga podkreślenia, że działania wnioskodawczyni noszą znamiona nadużycia prawa, rozumianego jako podejmowanie takich działań, które co prawda są przez prawo dozwolone, jednakże skorzystanie z nich odbywa się dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane, a jeśli ta przesłanka nie jest spełniona nie może zasługiwać na ochronę. W świetle tych rozważań należy stwierdzić, że wymaga dokonania oceny działanie podmiotu, który wszczyna szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swoich praw, co charakteryzuje większość postępowań inicjowanych przez wnioskodawczynię przed tutejszym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Nie można także tracić z pola widzenia, że wniosek skarżącej pochodzi z 13 maja 2024 r. Wówczas skarżąca wiedziała, że organ przekazał jej skargę wraz aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, gdyż wskazała we wniosku sygnaturę sprawy, ponadto należy wskazać, że już w dniu 10 kwietnia 2024 r. odebrała pierwszą korespondencję w sprawie II SAB/Lu 46/24 (ZPO – k. 12 akt o sygn. II SAB/Lu 46/24). Zasadniczym celem wymierzenia grzywny, o której stanowi art. 55 p.p.s.a. jest zdyscyplinowanie organu do przekazania skargi i akt sprawy do sądu, na co wskazuje treść § 2 tego przepisu, zgodnie z którym jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Aktualnie nie zachodzi potrzeba osiągnięcia tego celu, gdyż organ – co było wiadome skarżącej w chwili złożenia wniosku – przekazał jej skargę do Sądu, a co więcej w sprawie zapadł wyrok w dniu 21 maja 2024 r. Orzekając w niniejszej sprawie należało mieć na względzie szczególne okoliczności tej sprawy, zwłaszcza okoliczność przekazania skargi wraz z aktami sprawy przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, fakt, że skarżąca składając wniosek miała świadomość, że skarga została przekazana, a także okoliczność znaną sądowi z urzędu, że skarżąca inicjuje znaczną ilość postępowań, a sporządzane przez nią pisma wymagają pogłębionej analizy. Sąd uwzględnił również okoliczność, że organ – przy nader dużej liczbie skarg wnoszonych przez skarżącą – z nielicznymi wyjątkami (jak w niniejszej sprawie) realizuje prawidłowo obowiązek przekazywania skarg do sądu w ustawowym terminie. Nie istnieje zatem realne niebezpieczeństwo, że błąd organu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie, stanie się przyczynkiem do ukształtowania praktyki naruszania przez organ terminu przekazania skarg do sądu. Sąd wziął pod uwagę również postawę skarżącej, która inicjuje znaczną ilość postępowań w sprawie uzyskania pomocy społecznej, w przedmiocie bezczynności, a wielu tych sprawach składa wnioski o prawo pomocy w zakresie przyznania pełnomocnika z urzędu, przy czym skuteczność składanych skarg i wniosków jest znikoma. Działania skarżącej mają często charakter pozorny, niezwiązany z ochroną jej interesu prawnego, a nastawiony na zakłócenie prawidłowości działania organów. Wymaga również podkreślenia, że skarżąca, składając wniosek w niniejszej sprawie, oczekiwała przyznania na jej rzecz 50% grzywny. Stanowisko to potwierdza tezę, że skarżąca nie dąży do zdyscyplinowania organu, a jedynie realizuje partykularny interes, niezwiązany z prawem do sądu. Wskazane powyżej okoliczności nie mogą prowadzić do wniosku o niezasadności wymierzenia grzywny wobec oczywistego faktu naruszenia przez organ art. 54 § 2 p.p.s.a., szczególnie że organ nie przedstawił wyczerpującego stanowiska w tym zakresie. Jednakże kwestie te są istotne w perspektywie wymiaru grzywny orzekanej przez sąd. W zakresie wymiaru grzywny ustawodawca nie wskazał konkretnych dyrektyw orzekania, poza górną jej granicą - dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu 17 stycznia 2014 r. (I OZ 1259/13), sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji grzywna będzie realizować wyłącznie funkcję represyjną, a zatem w ocenie Sądu może mieć wymiar symboliczny, gdyż nie będzie już służyła ochronie konkretnych naruszonych interesów, lecz będzie miała na celu podkreślenie nieprawidłowego działania organu. Działanie organu, co należy podkreślić, nie ma charakteru rażącego, gdyż nie przybiera postaci celowego dążenia do zablokowania skarżącej drogi sądowej ochrony jej praw. W ocenie Sądu wymiar grzywny w symbolicznej kwocie 100 zł, wraz z argumentacją wskazaną w niniejszym postanowieniu w zupełności zrealizuje powyższy cel. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.