III SA/Lu 539/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Zalewski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia kapitału początkowego postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. H. ponownego ustalenia kapitału początkowego. Niezgadzając się z powyższym, M. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, żądając stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B.wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga na działanie organu złożona w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na wymienione w art. 3 § 2 formy działania administracji publicznej, względnie bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Należy jednak zauważyć, że sądy administracyjne nie są właściwe w tych sprawach, w których ustawa przyznaje właściwość sądom powszechnym. Skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Taka sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie. Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca M.H. ponownego ustalenia kapitału początkowego. Postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., jednak natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym. Stosownie do art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Wynikające z art. 180 § 1 k.p.a. ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze. W myśl tego przepisu organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a ponadto, do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Takimi przepisami szczególnymi są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, także sprawy dotyczącej wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, czy sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie unieważnienia decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołane powyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują zatem, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych właściwe są sądy powszechne (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r., II GSK 1464/11). Z wyjątkami wynikającymi z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku, decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia oraz decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Powyższe stanowisko zostało przyjęte przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, której nadano moc zasady prawnej. Sąd Najwyższy przyjął, że od decyzji organu rentowego wydanej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Wcześniej już, w wyroku z dnia 16 września 2009 r., I UK 109/09, Sąd Najwyższy zaakcentował, że według art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedynie wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowisko Sądu Najwyższego podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, w powołanym w niej postanowieniu z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07, odnosząc się do treści art. 83a ust. 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, że ZUS stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia zasady, według której decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazał przy tym, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Sąd zauważył, że nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny lub sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu. Zwrócił też uwagę, że rozróżnienie spraw cywilnych w znaczeniu materialnym i formalnym oznacza, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznawana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy (cywilny, administracyjny) ma drugorzędne znaczenie. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., I OSK 420/08, z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1425/10, z dnia 18 października 2011 r., I OSK 1706/11, z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2444/11, z dnia 23 maja 2012 r., I OSK 1006/11, z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 1316/12, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 127/12 i z dnia 26 lutego 2014 r., I OSK 347/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do kontroli wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji w przedmiocie ustalenia uprawnienia do świadczenia z ubezpieczenia społecznego lub wymiaru tego świadczenia, w niniejszej sprawie odmowy ponownego ustalenia kapitału początkowego. Kompletnie niezrozumiała jest podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, że nie podlega kognicji sądu administracyjnego skarga na działanie organu wniesiona w trybie działu VIII k.p.a. Żaden element pisma skarżącej z 9 kwietnia 2014 r. nie wskazywał na to, aby można było je potraktować jako skargę w rozumieniu działu VIII k.p.a. Skoro skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.