II SA/Ol 198/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi I. L. na uchwałę Rady Gminy Giżycko z dnia 27 lutego 2025 r., nr XIII/135/2025 w przedmiocie przystąpienia do aktualizacji "Strategii Rozwoju Gminy Giżycko na lata 2023-2030" w zakresie polityki przestrzennej oraz określenia szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu aktualizacji tego dokumentu, w tym trybu konsultacji postanawia odrzucić skargę. I. L. (dalej jako: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Giżycko z dnia 27 lutego 2025 r., nr XIII/135/2025, w przedmiocie przystąpienia do aktualizacji "Strategii Rozwoju Gminy Giżycko na lata 2023-2030" w zakresie polityki przestrzennej oraz określenia szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu aktualizacji tego dokumentu, w tym trybu konsultacji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że droga nr [...], która przebiega przez jej posesję, nie jest drogą gminną, lecz koncepcją od 44 lat. Zarzuciła niszczenie jej mienia. Wskazała na wyrok wydany w postępowaniu cywilnym, który jej zdaniem narusza prawo. Wniosła o wprowadzenie praworządności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Giżycko wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że w treści skargi brak jest wskazania jaki interes prawny lub prawo skarżącej zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz.1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawnego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r. sygn. akt II SA/Gd 492/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r. sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 10f ust. 1 i 5 i art. 10e ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 pkt 3, art. 6 ust. 3, art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324 ze zm.). Zgodnie z art. 10e ust. 1 u.s.g. gmina może opracować strategię rozwoju gminy. Strategia rozwoju gminy jest spójna ze strategią rozwoju województwa oraz strategią rozwoju ponadlokalnego, obejmującą tę gminę (ust. 2). W myśl ust. 3 strategia rozwoju gminy zawiera wnioski z diagnozy. Stosownie do art. 10f ust. 1 u.s.g. rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 10f ust. 5 u.s.g. strategia rozwoju gminy podlega aktualizacji, jeżeli wymaga tego sytuacja społeczna, gospodarcza, przestrzenna lub klimatyczno-środowiskowa gminy albo gdy jest to konieczne dla zachowania jej spójności ze strategią rozwoju ponadlokalnego lub strategią rozwoju województwa. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju projekt strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy podlega konsultacjom w szczególności z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gmin - w przypadku strategii rozwoju ponadlokalnego albo gminy - w przypadku strategii rozwoju gminy oraz z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W wyroku z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7161/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uchwała podejmowana na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym ani abstrakcyjnym. Nie określa żadnych adresatów, nie ustala podmiotów, z którymi mają być dokonane konsultacje ani przebiegu konsultacji, a jedynie odsyła do innych aktów w tym względzie. Zaskarżona uchwała wskazuje tylko, że projekt aktualizacji strategii rozwoju gminy zostanie opracowany, wymienia działania, które będą podejmowane przy opracowaniu projektu i określa harmonogram tych działań. Tym samym zaskarżona uchwała jest aktem programowym, ma charakter intencyjny, w szczególności nie rozstrzyga o prawach, czy obowiązkach indywidualnych podmiotów. Uchwała ta rozpoczyna prace, które dopiero będą skutkować opracowaniem aktualizacji strategii rozwoju gminy. Aktualizacja taka będzie wiążąca przy sporządzaniu np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), ale obecnie nie wiadomo jeszcze, jaki będzie jej kształt i czy w ogóle będzie odnosić się do nieruchomości skarżącej. W judykaturze przyjmuje się, że uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia aktualizacji strategii rozwoju gminy charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 13/18, publ. w CBOSA). W postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24, publ. w CBOSA NSA potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Dlatego nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie cytowanego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.