II SA/Ol 296/19

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]"złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy (dalej: organ pierwszej instancji) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu w kształcie litery "I", drewnianego, pływającego, rekreacyjnego, na części działki nr "[...]" (jezioro A), obręb A, gmina A. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. K. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając m.in., że ustalenia zawarte w decyzji uniemożliwią przepływ jednostek pływających pomiędzy nieruchomością skarżącego a jeziorem. Wskazał też, m.in. na niezgodność rozstrzygnięcia z treścią analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, niewłaściwe oznaczenie wnioskodawcy w zawiadomieniu o wszczęciu postepowania i w sentencji decyzji oraz brak odniesienia się do negatywnego stanowiska zajętego w sprawie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz argumentów podniesionych w toku postępowania przez skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia "[...]" stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podało w uzasadnieniu, że powyższą decyzję doręczono skarżącemu, z pominięciem reprezentującego go pełnomocnika, w dniu 3 grudnia 2018 r. Odwołanie należało więc wnieść najpóźniej dnia 17 grudnia 2018 r. Tymczasem zostało ono sporządzone i nadane w placówce pocztowej w dniu 18 grudnia 2018 r. Termin do wniesienia odwołania nie został więc zachowany. Kolegium dodało, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W złożonej na powyższe postanowienie skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; dalej: k.p.a.), przez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy w ocenie skarżącego, odwołanie zostało wniesione przed rozpoczęciem biegu tego terminu, gdyż decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona pełnomocnikowi, lecz do siedziby przedsiębiorstwa skarżącego, w dniu 3 grudnia 2018 r. Decyzja została odebrana przez pracownika, do obowiązków którego należy odbieranie korespondencji związanej z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Skarżący wyjaśnił, że kierowane do przedsiębiorstwa listy polecone są wpisywane do dziennika korespondencji, ponieważ list polecony zawierający decyzję był adresowany do skarżącego jako osoby prywatnej, to pracownik nie wpisał otrzymania tego listu do dziennika korespondencji. Przesyłkę przekazano skarżącemu w dniu 5 grudnia 2018 r. z informacją, że została doręczona do siedziby przedsiębiorstwa w dniu 4 grudnia 2018 r. Od tego dnia, tj. 4 grudnia 2018 r., skarżący liczył termin do wniesienia odwołania. Skarżący podniósł, że art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń, przepis ten obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji skarżącemu w sytuacji ustanowienia przez niego pełnomocnika jest bezskuteczne. Pominięcie pełnomocnika zaś, jest równoznaczne w skutkach prawnych z pominięciem strony, co stanowi przesłankę wznowieniową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium dodało, że w niniejszej sprawie należy przyjąć, że pełnomocnik odwołującego otrzymał decyzję organu pierwszej instancji, zapoznał się z jej treścią i wniósł odwołanie po terminie. Odmienne postępowanie ocenić należałoby jako nadmierny formalizm, który prowadziłby jedynie do niepotrzebnego mnożenia postępowań i zakładania nowych tomów akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego, w sytuacji gdy decyzję organu pierwszej instancji doręczono z pominięciem ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika. W sprawie jest bezsporne, że już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącego z lipca 2018 r., doręczone organowi pierwszej instancji dnia 6 sierpnia 2018 r., którym udzielił on profesjonalnemu pełnomocnikowi pełnomocnictwa do reprezentowania go w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W aktach przekazanych Sądowi brak jest jakiejkolwiek pisma, z którego wynikałoby, że pełnomocnictwo to zostało przez skarżącego odwołane. Nie jest też kwestionowane, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono skarżącemu z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Stosownie bowiem do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z powyższego wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 259/17; dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, nakłada na organy administracji prowadzące postępowanie obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. np. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 256/16; 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16; CBOSA). Pełnomocnik powinien mieć bowiem zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona postępowania, gdyby działała samodzielnie. Zaznaczyć należy, że obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi istnieje od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 6 sierpnia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że przepisy regulujące doręczenie lub ogłoszenie, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy podejmuje on wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07 i z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08; CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości, że zgłoszenie przez pełnomocnika ustanowionego przez stronę swojego udziału w postępowaniu administracyjnym przed doręczeniem decyzji stronie, zobowiązuje organ do doręczenia tej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Doręczenie w takiej sytuacji decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny, strona zostaje tylko poinformowana o treści orzeczenia. Skutki prawne związane z doręczeniem rozstrzygnięcia rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia orzeczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (por.: wyroki NSA z: 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13; wyrok NSA z 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 59/16; postanowienie NSA z 4 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 387/16, CBOSA). Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero doręczenie decyzji (postanowienia) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Należy podnieść ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia braku doręczenia od doręczenia wadliwego, ale dokonanego, w szczególności gdy strona ustanowiła pełnomocnika w sposób skuteczny i z odpowiednim zakresem umocowania, a doręczenie zostało dokonano z jego pominięciem. Wówczas przyjmuje się, że doręczenie, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych (zob. w tej materii wyroki NSA z: dnia 3 sierpnia 2001 r.; sygn. akt I SA/Wr 2995/98; 19 lutego 2008 r.; sygn. akt I FSK 282/07; 12 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1307/14; 11 października 2016 r.; sygn. akt II FSK 2225/14; 11 października 2016 r.; sygn. akt II FSK 2364/14; CBOSA). Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (zob. np. wyroki NSA z: 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 125/18 i 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I GSK 2145/15; CBOSA). W stanie faktycznym niniejszej sprawy taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Doręczona, z bezspornym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., decyzja organu pierwszej instancji została przekazana przez skarżącego pełnomocnikowi w dniu 5 grudnia 2018 r., który wniósł odwołanie z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 1 k.p.a., liczonego przez Kolegium od dnia doręczenia stronie tej decyzji - 3 grudnia 2018 r. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że początkiem terminu do wniesienia odwołania była data doręczenia decyzji skarżącemu. Brak było więc podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a odwołanie należało rozpoznać merytorycznie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku), obejmujących wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem w kwocie 480 zł, oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.