II SA/Ol 490/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku T. J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wojewody "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]" w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. T.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody "[...]" z dnia "[...]", utrzymującą w mocy decyzję Starosty E. z dnia "[...]" w sprawie zobowiązania A. i T. J. - właścicieli nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. G., gmina G.E. jako działki: nr "[...]" o pow.14,2100ha, nr "[...]" o pow. 12,5212 ha oraz nr "[...]" o pow. 17,7700 ha, do udostępnienia spółce "[...]" S.A. Oddział w O. części wskazanych wyżej nieruchomości w celu wykonania prac eksploatacyjnych i remontowych zlokalizowanej na nich elektroenergetycznej linii napowietrznej nn 0,4 kV nr "[...]" oraz zlokalizowanej na działce nr "[...]" stacji transformatorowej sN/nn 15kV/0,4 kV nr "[...]" K. V i elektroenergetycznej linii napowietrznej nn 0,4 kV nr "[...]", zawarł m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu złożonego wniosku strona skarżąca podniosła, że wykonanie wskazanych prac na linii elektroenergetycznej na podstawie zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby skarżącego do pozbawienia prawa do odszkodowania w pełnym zakresie za ingerencję w prawo własności. Stosownie bowiem do art. 128 ust. 4 wskazanej ustawy odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Przy czym odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Tym samym, zakres odszkodowania, do którego byłby uprawniony skarżący w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 124b ust. 1 cytowanej ustawy, jest różny. W związku z tym, że planowane prace, w ocenie strony skarżącej, stanowią przebudowę a nie remont, możliwość ich wykonania istniałaby w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to decyzja musi być poprzedzona wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W takim przypadku skarżący miałby prawo do odszkodowania z uwagi na negatywny wpływ aktu planistycznego (art. 36 ust. 1 lub 3, art. 58 ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 lub 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednocześnie zdaniem strony skarżącej zaakceptowanie wykonania planowanych prac na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że skarżący zostanie pozbawiony odszkodowania w zakresie obejmującym szkodę planistyczną. Ponadto wykonanie prac spowoduje brak możliwości późniejszego wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet gdyby sąd podzielił argumentację skarżącego. Decyzja na podstawie wskazanego przepisu nie może być bowiem wydana względem prac już wykonanych. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie bezprzedmiotowe, zaś wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie niedopuszczalne. W efekcie nie będzie możliwe przyznanie odszkodowania skarżącemu pomimo tego, że doszło do ingerencji w jego prawo własności. Podkreślono przy tym, że skutki wykonania zaskarżonej decyzji nie będą mogły być odwrócone, albowiem uchylenie zaskarżonej decyzji wywołuje skutki na przyszłość, co będzie oznaczało, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę/dokonywania zgłoszenia "[...]" S.A. będzie miała tytuł prawny do nieruchomości, który dopiero następnie może utracić na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Należy przy tym podkreślić, że nie jest dopuszczalne w ramach tych przesłanek dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004r. (sygn. akt GZ 138/04, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w tym przepisie. W związku z tym, strona skarżąca, dążąc do wstrzymania wykonania decyzji, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 363/14, LEX nr 1464732). Tym samym, strona składająca wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zobowiązana nie tylko do wskazania przedmiotowych przesłanek, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w rzeczywistości zachodzą. Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu Sąd musi bowiem oprzeć się na materiale dowodowym, pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 464/14, LEX nr 1452662). Przy czym do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Twierdzenia strony powinny być poparte dokumentami źródłowymi oraz skonkretyzowanymi danymi, obrazującymi jej sytuację (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004r., sygn. FZ 65/04, dostępne w CBOSA). Dokonując oceny złożonego w niniejszej sprawie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania wskazanych wyżej czynności. Przy czym, obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Możliwość wydania decyzji w tym trybie zachodzi więc, gdy niezbędna jest konieczność udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii m.in. przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Koniecznym warunkiem wydania decyzji w tym przedmiocie jest także brak zgody właściciela na wykonanie opisanych czynności. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie art. 124b u.g.n., a zatem decyzja, która przez ustawodawcę została wyłączona z zakresu działania powyższego przepisu. Jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2016 r. ( sygn. akt I OZ 1097/16, dostępne w CBOSA) wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Wstrzymanie wykonania może zatem nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Wyłączenia dokonane w art. 9 u.g.n. należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 u.g.n. niż celu jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (zob. komentarz do art.9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz E.Bończak-Kucharczyk, Lex 2014). W związku z powyższym, wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zatem stwierdzić, że strona skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. Pamiętać należy, że możliwość wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przez wydanie danego aktu musi być realna i poparta rzeczowymi dowodami źródłowymi. Strona na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Brak wskazania tej szkody i jej uprawdopodobnienia uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku. Podkreślenia zaś wymaga, że przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanego aktu. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 250/14, LEX nr 1447295). Należy również podkreślić, jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r. (sygn. akt I OZ 1041/16, dostępne w CBOSA), sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), lecz także po stronie innych uczestników postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 maja 2009r., sygn. akt II OZ 410/09, 12 czerwca 2008r., sygn. akt II OZ 588/08, 10 lutego 2006r., sygn. akt II OZ 102/06, 20 kwietnia 2006r., sygn. akt II OZ 407/06, 21 stycznia 2010r., sygn. II OZ 1200/09, CBOSA). Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe. Z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z art. 9 u.g.n. W toku badania przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. konieczne jest także wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego, przy czym oczywiście prowadzić do negacji praw jednostki. Jak wynika zaś z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy przedmiotowe działki, a w zasadzie ich część, mają być udostępnione w celu wykonania prac eksploatacyjnych i remontowych dwóch elektroenergetycznych linii napowietrznych nn 0,4 kV oraz stacji transformatorowej sN/nn 15 kV/0,4 kV, polegających na dokonaniu oględzin, pomiarów wraz z montażem aparatury pomiarowej AMI, wymiany wyeksploatowanych elementów stacji transformatorowych, w tym ewentualnej wymiany żerdzi (słupów) typu ŻN na żerdzie typu Żn oraz w odniesieniu do zasilanych z tej stacji elektroenergetycznych linii napowietrznych nn 0,4 kV - dostęp do tych linii celem wymiany przewodów typu AL na AsXSn i słupów. Nie budzi zatem wątpliwości, że planowane prace remontowe i eksploatacyjne dotyczą inwestycji służącej ogółowi społeczeństwa zamieszkałego w regionie a ich wykonanie jest niezbędne do dalszego prawidłowego funkcjonowania opisanej stacji transformatorowej oraz wskazanych elektroenergetycznych linii napowietrznych. Jednocześnie należy podkreślić, że przez szkodę, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy rozumieć szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Należy zatem wskazać, że w art. 124b ust. 4 u.g.n. przewidziano obowiązek wypłaty odszkodowania za samo udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek wykonania czynności, dla których udostępnienie to nastąpiło. Wysokość tego odszkodowania ma zostać uzgodniona między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął określony w decyzji termin udostępnienia nieruchomości, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Brzmienie przepisu wskazuje na to, że wszczęcie tego postępowania stanowi obowiązek starosty. Zatem jest on zobowiązany po upływie wskazanego w ustawie terminu sprawdzić, czy doszło między stronami do ustalenia wysokości odszkodowania, a jeśli nie, to powinien wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia jego wysokości. Obowiązek wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej przez starostę w osobnej decyzji administracyjnej obciąża podmiot, któremu nieruchomość została udostępniona. Warunkiem przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 124b ust. 4 u.g.n., jest – jak stanowi przepis – udostępnienie nieruchomości, a nie korzystanie z nieruchomości po jej udostępnieniu (por. też wyrok NSA z 14.10.2014 r., I OSK 500/13, LEX nr 1769309). Tym samym, skarżący nie jest pozbawiony możliwości uzyskania odszkodowania w związku z udostępnieniem nieruchomości w celu wykonania wskazanych prac, a także szkodami powstałymi na skutek wykonania tych czynności, przy czym wysokość tego odszkodowania jest ustalana w drodze uzgodnień lub w przypadku nieosiągnięcia kompromisu - na mocy odrębnej decyzji wydanej przez starostę. W tym stanie rzeczy należy uznać, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.