II SA/Ol 67/25

Dnia 24 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości - oddala skargę. Decyzją z dnia 12 listopada 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. T. (skarżąca, strona) od decyzji Starosty O. (Starosta, organ pierwszej instancji) z 25 lipca 2024 r. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym (...) o pow. 0,5400 ha, (...) o pow. 10,8749 ha (powstała z działki nr (...)), obręb K., gmina W., zezwalającej na budowę podziemnej kablowej elektroenergetycznej linii średniego napięcia (SN) 15 kV o powierzchni zajęcia nieruchomości dla działki o nr (...) - 55 m2, długości 55 m, szerokości 1 m, dla działki o nr (...) - 95 m2, długości 95 m, szerokości 1 m (na czas budowy linii powierzchnia czasowego ograniczenia na działce nr geod. (...) wynosi 165 m2 w pasie o szerokości 3 m i długości 55 m, na działce o nr geod. (...) wynosi 285 m2 w pasie o szerokości 3 m i długości 95 m) na rzecz (...) Spółka Akcyjna – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: Na wniosek (...) S.A. (spółka) Starosta decyzją z 25 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 - u.g.n.) ograniczył na rzecz (...) S.A. sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie K., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr (...) o pow. 0,5400 ha i (...) o pow. 10,8749 ha, poprzez zezwolenie na budowę podziemnej kablowej elektroenergetycznej linii średniego napięcia (SN) 15 kV. W decyzji tej wskazano, że powierzchnia zajęcia nieruchomości dla działki nr (...) wynosi 55 m2 (długość 55 m, szerokość 1 m), a dla działki nr (...) - 95 m2 (długość 95 m, szerokość 1 m). Na czas budowy linii powierzchnia czasowego ograniczenia działki nr (...) wynosi 165 m2 (w pasie o szerokości 3 m i długości 55 m), natomiast działki nr (...) - 285 m2 (w pasie o szerokości 3 m i długości 95 m). Lokalizację linii i obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji. W rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji wskazał również, że ograniczenie sposobu korzystania z wyżej opisanej nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomości w celu budowy sieci elektroenergetycznej kablowej SN-15 KV oraz wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii. W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, pełnomocnik skarżącej zarzucił jej naruszenie: - art. 124 u.g.n. poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności na podstawie nieuzasadnionych przesłanek; - art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, a także niewzięcie przez organ pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału, w wyniku czego zostały wyprowadzone nieuzasadnione wnioski i wydana błędna decyzja; - art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez pobieżnie sformułowane uzasadnienie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, mianowicie do kwestii rokowań unormowanej w art. 124 ust. 3 u.g.n., a także poprzez ograniczenie się do ogólnikowego przedstawienia stanu faktycznego w uzasadnieniu wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji; - art. 11 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia swojego stanowiska przez organ pierwszej instancji; - art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zaniechaniu przez organy administracji przy wydawaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości spełnienia obowiązku do przeprowadzenia analizy jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości, podczas gdy normy wynikające z tychże przepisów nakazują dokonywanie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w taki sposób, aby nie doprowadziło ono do naruszenia istoty prawa własności, co wymaga przeprowadzenia wskazanej analizy, która winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, a czego zaniechano. Następnie w piśmie z 5 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że przeprowadzenie inwestycji przez działkę nr (...), obręb K., gmina W. jest nieekonomiczne i bardzo negatywnie wpłynie na wartość całej działki. Realizacja inwestycji będzie niosła za sobą liczne negatywne konsekwencje finansowe w postaci obniżenia wartości nieruchomości oraz zablokowania mogących w przyszłości powstać inwestycji. Bardziej ekonomiczne będzie poprowadzenie instalacji kablowej inną, nawet dłuższą drogą, z pominięciem nieruchomości strony. W uzasadnieniu własnej decyzji z 12 listopada 2024 r. Wojewoda, przytaczając treść art. 124 ust. 1 u.g.n., podniósł, że materiał dowodowy zawarty w aktach przedmiotowej sprawy uprawniał organ pierwszej instancji do twierdzenia, że spełnione zostały ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działek nr (...) i (...), położonych w obrębie K., gmina W. Mianowicie, we wniosku z 23 kwietnia 2024 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że spółka jest przedsiębiorstwem energetycznym i jako Operator Systemu Dystrybucyjnego jest odpowiedzialny za prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej w sposób efektywny z zachowaniem wymaganej niezawodności dostarczania energii elektrycznej i jakości jej dostarczania, a także zapewnienie rozbudowy sieci dystrybucyjnej. Spółka realizuje przedsięwzięcie polegające na budowie elektroenergetycznej podziemnej sieci kablowej w miejsce istniejącej linii napowietrznej w związku ze wzrostem zapotrzebowania na energię elektryczną oraz awaryjnością i niezdolnością techniczną jej dostarczenia przez istniejącą infrastrukturę, czyli przestarzałą i długą linię napowietrzną średniego napięcia. Niezbędne jest zatem umożliwienie wykonania rozbudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej poprzez budowę elektroenergetycznej linii średniego napięcia w miejscowości K., gmina W. na działkach nr (...) i (...) do nowej słupowej elektroenergetycznej stacji transformatorowej SN/nN 15/0,4 kV, z której wyprowadzone będą obwody niskiego napięcia (nN) 0,4 kV do zasilania zabudowy siedliskowej K. 2 (działki nr (...),(...)), budynku mieszkalnego (działka nr (...)) oraz w przyszłości zabudowań K. 1 i 3, odległych od obecnej stacji transformatorowej, zasilanych przestarzałą linią napowietrzną niskiego napięcia. Ponadto przedmiotowa działka objęta została decyzją Wójta Gminy W. z 4 listopada 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15kV i nN-0,4kV wraz ze słupową stacją transformatorową SN/nN 15/0,4kV w gminie W., w obrębie K. m.in. na częściach działek nr (...) i (...) (z której powstała działka nr (...)). Na załączniku graficznym nr 1 do ww. decyzji przedstawiono zasięg planowanej na przedmiotowej nieruchomości inwestycji, rozumiany jako obszary mieszczące się ściśle w granicach wyznaczonych przez linie rozumiane jako "linie rozgraniczające teren inwestycji". Ponadto dokumentacja zawarta w aktach sprawy potwierdza, że przed wydaniem decyzji zostały przeprowadzone wymagane ustawowo rokowania w celu uzyskania zgody na wykonanie inwestycji, które trwały dłużej niż 2 miesiące i ostatecznie nie doprowadziły do zawarcia umowy. Pełnomocnik inwestora pismem z 10 stycznia 2024 r. zwrócił się do strony z prośbą o uzgodnienie, czyli podpisanie umowy i załącznika graficznego lub zawarcie umowy służebności przesyłu w ramach planowanej budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej średniego napięcia. W dniu 20 lutego 2024 r. zostało wysłane uzupełnienie ww. pisma wraz z informacją o zakresie planowanej inwestycji oraz wyznaczeniu 2-miesęcznego terminu na zawarcie umowy. W odpowiedzi na powyższe pismem z 12 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że proponowane przez spółkę warunki określone w umowach są rażąco nieadekwatne do rzeczywistego stanu faktycznego, w związku z czym właścicielka nieruchomości nie złoży podpisu pod umowami skonstruowanymi w oparciu o propozycje przedstawione przez spółkę. Poinformowano również, że właścicielka nieruchomości nie wyrazi zgody na udostępnienie swojej nieruchomości spółce w formie umowy cywilnoprawnej bez wyraźnego wskazania właściwej oraz należnej kwoty wynagrodzenia z tytułu dobrowolnego udostępnienia swojej nieruchomości. W ramach porozumienia zaproponowano kwotę wynagrodzenia w wysokości 50000 zł płatnego jednorazowo oraz 5000 zł płatnego raz do roku. Spółka zaproponowała ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu pod urządzenia elektroenergetyczne za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości 2400,00 zł (pisma z 16 stycznia 2024 r. oraz 21 lutego 2024 r.) Pismem z 6 marca 2024 r. przedstawiciel inwestora wyjaśnił również, że rozwiązania projektowe zostały przyjęte z naciskiem na minimalizację ingerencji w przedmiotową nieruchomość. Nadto po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania w siedzibie Starostwa Powiatowego w O. w dniu 12 lipca 2024 r. zorganizowana została rozprawa administracyjna, podczas której również nie doszło do porozumienia stron. Z opisanych wyżej działań inwestora wynika zatem, że podjął on próby mające na celu dobrowolne udostępnienie nieruchomości w celu wykonania robót związanych z budową linii kablowej. Z uwagi na bezskuteczny upływ wyznaczonego pisemnie dwumiesięcznego terminu na wyrażenie zgody na wykonanie prac, uznać należy, że inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielką nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz stanowiska zawartego w piśmie z 5 listopada 2024 r. Wojewoda wskazał, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób spełniający ustawowe wymogi. Nadmienił, że rokowania określone w art. 124 ust. 3 u.g.n. polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17). W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W ocenie organu odwoławczego wymiana stanowisk właścicielki nieruchomości z inwestorem wypełniła warunki przeprowadzenia rokowań ustalonych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest istotna okoliczność z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje jedynie fakt, że nie zakończyły się one pozytywnie. Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia Konstytucji RP, tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3. W wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. Ponadto planując przebieg niniejszej inwestycji inwestor miał na uwadze jak najmniejszą jej uciążliwość - planowana na działce nr (...) linia kablowa zaprojektowana została pod przewodami istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia, czyli w obszarze, w którym występują już ograniczenia w sposobie użytkowania, natomiast na działce nr (...) linia kablowa poprowadzona została jak najbliżej drogi, czyli w poboczu i przy nasypie drogowym w rurach osłonowych. Wskazał, że ograniczanie praw do nieruchomości następuje w drodze administracyjnej, a decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes strony. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Jednak ustalając w decyzji zakres zezwolenia na zajęcie nieruchomości organ pierwszej instancji wskazał na konkretne czynności związane z charakterem realizowanej inwestycji oraz powierzchnię zajęcia nieruchomości, co świadczy o uwzględnianiu zarówno interesu inwestora, jak i właścicielki gruntu. W konsekwencji przyznano spółce takie uprawnienia, które są konieczne do prawidłowej realizacji linii, utrzymania jej w stanie przydatności, a jednocześnie organ nie sformułował takich uprawień dla inwestora, które w sposób nieuzasadniony nadmiernie ograniczyłyby właścicielkę w jej prawach do gruntu. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody pełnomocnik skarżącej zarzucił jej naruszenie: - art. 124 u.g.n. poprzez brak precyzyjnego i wyczerpującego wskazania przez Starostę w jego decyzji z dnia 25 lipca 2024 r. w jaki sposób ma polegać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w punkcie 1. Jego decyzji - Starosta w punkcie 3. swojej decyzji poprzez użycie zwrotu, iż "Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt 1 polega w szczególności na (...)" pozostawił inwestorowi niczym nieograniczone pole do działania z podejmowanymi przez siebie pracami i ich zakresem, zaś skarżąca w żaden sposób nie jest w stanie przewidzieć a tym samym podejmować działań kontrolnych w zakresie prac wykonywanych przez inwestora na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej; powyższe oznacza, iż decyzja Starosty, w szczególności jej punkt 3. nie precyzuje dostatecznie zakresu ograniczenia prawa własności skarżącej; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak zawarcia w treści zaskarżonej decyzji wszystkich niezbędnych elementów rozstrzygnięcia, tj. pominięcie określenia zakresu czasowego przez który ma obowiązywać decyzja Starosty oraz analizy jak najmniejszej uciążliwości dla skarżącej będącej właścicielką nieruchomości; - art. 124 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z "całości" nieruchomości należących do skarżącej, co potwierdza treść punktu 3. decyzji Starosty; - art. 124 u.g.n. poprzez brak przeprowadzenia analizy jak najmniejszej uciążliwości dla skarżącej będącej właścicielką nieruchomości oraz nieuzasadnione ograniczenie prawa własności na podstawie nieuzasadnionych przesłanek; - art. 11 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia swojego stanowiska przez Wojewodę; - art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, a także niewzięcie przez Wojewodę pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału, w wyniku czego zostały wyprowadzone nieuzasadnione wnioski i wydana błędna Decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy Decyzję Starosty; - art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez pobieżnie sformułowane uzasadnienie decyzji Wojewody a ograniczające się do przytoczenia przepisów prawnych, odniesienia się do wyłącznie jednej z przesłanek wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w sposób wyczerpujący, mianowicie do kwestii rokowań unormowanej w art. 124 ust. 3 u.g.n., a także poprzez ograniczenie się do ogólnikowego przedstawienia stanu faktycznego w uzasadnieniu wydanej przez Wojewodę decyzji; - art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje zostały wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, natomiast trzeba mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1069/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. Analizując spełnienie powyżej wskazanych przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr (...) i (...), w drodze decyzji organu administracji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja – budowa podziemnej kablowej elektroenergetycznej linii średniego napięcia (SN) 15 kV – stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że sam ustawodawca w art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy czym bez znaczenia pozostaje, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Podkreślić przy tym należy, że co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że działki objęte zostały decyzją Wójta Gminy W. z 4 listopada 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15kV i nN-0,4kV wraz ze słupową stacją transformatorową SN/nN 15/0,4kV w gminie W., w obrębie K. m.in. na częściach działek nr (...) i (...) (z której powstała działka nr (...)). Na załączniku graficznym nr 1 do ww. decyzji przedstawiono zasięg planowanej na przedmiotowej nieruchomości inwestycji. Przechodząc dalej, z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że spółka zainicjowała rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez stronę skarżącą na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem »negocjacje«), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, że pełnomocnik inwestora pismem z 10 stycznia 2024 r. zwrócił się do strony z prośbą o uzgodnienie, czyli podpisanie umowy i załącznika graficznego lub zawarcie umowy służebności przesyłu w ramach planowanej budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej średniego napięcia. W dniu 20 lutego 2024 r. zostało wysłane uzupełnienie ww. pisma wraz z informacją o zakresie planowanej inwestycji oraz wyznaczeniu 2-miesęcznego terminu na zawarcie umowy. W odpowiedzi na powyższe pismem z 12 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że proponowane przez spółkę warunki określone w umowach są rażąco nieadekwatne do rzeczywistego stanu faktycznego, w związku z czym właścicielka nieruchomości nie złoży podpisu pod umowami skonstruowanymi w oparciu o propozycje przedstawione przez spółkę. Poinformowano również, że właścicielka nieruchomości nie wyrazi zgody na udostępnienie swojej nieruchomości spółce w formie umowy cywilnoprawnej bez wyraźnego wskazania właściwej oraz należnej kwoty wynagrodzenia z tytułu dobrowolnego udostępnienia swojej nieruchomości. W ramach porozumienia zaproponowano kwotę wynagrodzenia w wysokości 50000 zł płatnego jednorazowo oraz 5000 zł płatnego raz do roku. Spółka zaproponowała również ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu pod urządzenia elektroenergetyczne za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości 2400,00 zł (pisma z 16 stycznia 2024 r. oraz 21 lutego 2024 r.) Nadto po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania w siedzibie Starostwa Powiatowego w O. w dniu 12 lipca 2024 r. zorganizowana została rozprawa administracyjna, podczas której również nie doszło do porozumienia stron. Wyjaśnić bowiem trzeba, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak wypracowania wspólnego stanowiska musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17; wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 634/21, CBOSA). Należy zatem uznać, że prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właściciela nieruchomości. Przy czym, nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, CBOSA). Z przepisów nie wynika, które dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie, nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, CBOSA). Podkreślić należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, CBOSA). Dodatkowo zauważyć należy, że postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne są odrębnymi postępowaniami w stosunku do postępowań cywilnych, czy karnych. Z tego względu nieuzasadniony jest zarzut, że zaskarżona decyzja narusza prawo własności, które jest kategorią prawa cywilnego. Uprawnienia właściciela nieruchomości reguluje przepis art. art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślić zatem należy, że prawo własności, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, jak i zgodnie z przepisami rangi konstytucyjnej, może podlegać ograniczeniu w drodze ustawy i tak, jak dzieje się to na gruncie przepisów u.g.n. Prowadząc postępowanie administracyjne organy mają natomiast obowiązek przestrzegania norm procesowych administracyjnych, a ich rozstrzygnięcie musi znaleźć oparcie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutu strony skarżącej o braku określenia terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie przedmiotowej nieruchomości, wskazać należy, że takie działanie nie tylko nie jest konieczne, lecz byłoby działaniem bez podstawy prawnej, gdyż art. 124 u.g.n. nie przewiduje obowiązku rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, jest dopuszczalne tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą decyzji wyraźnie na to zezwala (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 727/21, CBOSA). Tym samym, brak określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie stanowi uchybienia. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu przyznania inwestorowi zbyt szerokich uprawnień należy zauważyć, że w decyzji w pkt 3 decyzji Starosty jednoznacznie określono zakres zajęcia nieruchomości poprzez opisanie czynności, jakie mogą być na niej dokonywane, przy czym wskazane tam uprawnienia inwestora nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia i jego utrzymania w należytym stanie. Skarżąca została więc niewątpliwie ograniczona w swoich prawach nie tylko poprzez wyłączenie z możliwości użytkowania części nieruchomości z uwagi na jej zajęcie przez sieć energetyczną i jej infrastrukturę oraz pas montażowy, ale także poprzez znoszenie możliwości wykonywania przez inwestora czynności po wykonaniu budowy, jednakże ograniczenia te stanowią normalne następstwo wykonania inwestycji celu publicznego na terenie stanowiącym własność prywatną. Sytuacja taka jest dopuszczalną ingerencją w prawa obywateli, o której mowa w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na fakt, że inwestycja ta ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Wydanie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. jest możliwe po spełnieniu określonych wymogów zawartych w ust. 1 i ust. 3 tego przepisu, a ich wystąpienie jest pozytywną przesłanką do wydania zezwolenia i określenia jego zakresu. Organ natomiast nie bada celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jej przebiegu, ten bowiem element wynika z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów, wobec czego w trybie art. 124 u,g.n. starosta nie ma prawa do ingerencji w tym zakresie. W niniejszej sprawie decyzja o lokalizacji celu publicznego jednoznacznie określiła przebieg sieci nie przewidując żadnych alternatywnych tras, dlatego też po stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z decyzją lokalizacyjną, Starosta nie mógł żądać od inwestora przedstawienia alternatywnego przebiegu sieci, który byłby korzystny dla skarżącej, tj. omijał jej nieruchomości bądź też odmówić takiego zezwolenia ze względu na własną ocenę, że możliwa jest inna trasa inwestycji. Jednocześnie nie było podstaw do nakazania w kontrolowanej decyzji przeprowadzenia robót w określony sposób, czy przy użyciu konkretnej technologii. Reasumując rozważania zauważyć należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie narusza praw właścicielki ponad to, co wynika z istoty instytucji tego ograniczenia w trybie art. 124 u.g.n. Ustalając bowiem w decyzji zakres zezwolenia na zajęcie nieruchomości organ wskazał na konkretne czynności, co świadczy o uwzględnianiu zarówno interesu inwestora, jak i właścicielki gruntu. W konsekwencji przyznano spółce takie uprawnienia, które są konieczne do prawidłowej realizacji gazociągu i utrzymania go w stanie przydatności, a jednocześnie nie organ nie sformułował takich uprawień dla inwestora, które w sposób nieuzasadniony nadmiernie ograniczyłyby właściciela w jego prawach do gruntu. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.