I SA/Op 472/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska-Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi A w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia budżetu Gminy G. oddala skargę. Rada Miejska w Głuchołazach uchwałą nr XXXVII/386/13 z dnia 30 grudnia 2013r. ustaliła budżet gminy Głuchołazy na rok 2014 (dalej jako "uchwała budżetowa"). Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. od przedmiotowej uchwały "A" w G. (dalej określone jako: strona, skarżący, Stowarzyszenie), po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Rady Miejskiej w Głuchołazach, które wpłynęło do organu w dniu 1 kwietnia 2014 r., wywiodło skargę do tutejszego Sądu, w której zarzuciło, że § 8 wraz z załącznikiem nr 5 uchwały budżetowej naruszają art. 80 ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej określanej jako [u.s.o.], przez zaniżenie kwoty dotacji dla Publicznej Szkoły Podstawowej w G. prowadzonej przez "A", a także naruszenie interesu prawnego "A", wynikającego z ustawy o systemie oświaty, która udziela podmiotowi prowadzącemu publiczną szkołę podstawową uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 wraz z załącznikiem nr 5 uchwały budżetowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że zaniżona została kwota dotacji dla Publicznej Szkoły Podstawowej w G. na rok 2014 r. Wskazano, że Rada Miejska w Głuchołazach uchwaliła uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu gminy Głuchołazy na 2014 rok, której § 8 ustala plan dotacji z budżetu gminy w 2014 roku na łączną kwotę 7.097.899 zł, zgodnie z załącznikiem nr 5. Załącznik nr 5 w pkt 1.8 wskazuje, że dotacja dla Publicznej Szkoły Podstawowej w G. na rok 2014 r. wynosi 363 630 zł. Kwota tej dotacji została wyliczona przez Gminę Głuchołazy poprzez zsumowanie wydatków bieżących czterech placówek prowadzonych przez gminę tj. Publicznej Szkoły Podstawowej nr 1 w G., Publicznej Szkoły Podstawowej nr 2 w G., Publicznej Szkoły Podstawowej w B. oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w N. tj. 6.784.800 zł. Zsumowane wydatki bieżące owych placówek zostały następnie podzielone przez sumę wszystkich uczniów uczęszczających do nich, tj. 765. W taki sposób została ustalona kwota dotacji na jednego ucznia w wysokości 8 869 zł. Zdaniem strony skarżącej art. 80 ust.3 u.s.o., zgodnie z którym szkoły publiczne prowadzone przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego otrzymują dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, nie precyzuje co powinno być rozumiane pod pojęciem "rodzaj szkoły". Orzecznictwo także nie definiuje tego pojęcia. W ocenie Stowarzyszenia, gmina powinna naliczać dotację w sposób uwzględniający fakt, iż szkoły położone na terenach wiejskich stanowią inny rodzaj szkół, a co za tym idzie zgodnie z art. 80 ust. 3 u.p.s. w przypadku wyliczania wysokości dotacji należy brać pod uwagę jedynie szkoły położone na terenach wiejskich. W skardze wskazano, że niezaprzeczalnym faktem jest to, że koszty bieżące znacząco różnią się od siebie w zależności od lokalizacji danej szkoły. Rozróżnienie to jest widoczne chociażby przy sposobie obliczania subwencji oświatowej, gdzie zwiększa się wysokość subwencji oświatowej dla jednostek samorządu terytorialnego ze względu na ilość uczniów szkół podstawowych i gimnazjów zlokalizowanych na terenach wiejskich. Także wynagrodzenia dla nauczycieli w szkołach wiejskich są wyższe, ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, nauczycielowi zatrudnionemu na terenie wiejskim oraz w mieście do 5000 mieszkańców przysługuje, w zależności od stanu rodziny dodatek mieszkaniowy. Podwyższenie kosztów bieżących powoduje także regulacja zawarta w art. 53 ust.5 w/w ustawy, mówiąca o odrębnym dodatku przysługującemu w wysokości 10% wynagrodzenia zasadniczego dla nauczyciela. Zwiększone nakłady na wydatki bieżące szkół publicznych są również widoczne w przypadku finansowania działalności szkół prowadzonych przez Gminę Głuchołazy na terenie wiejskim. Jak wynika z odpowiedzi Burmistrza na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 21 lutego 2014 r. wydatki bieżące dla Publicznej Szkoły Podstawowej w B. (placówka położona na terenie wiejskim) na jednego ucznia w ciągu roku wynoszą 15.746 zł, w Publicznej Szkole Podstawowej w N. (placówka położona na terenie wiejskim) jest to kwota 16.213 zł. W szkołach położonych na terenie miejskim gmina ponosi prawie o 50 % niższe koszty tj. w Publicznej Szkole Podstawowej nr 2 w G. jest to kwota 8.252 zł, a w Szkole Podstawowej nr 1 w G. wynosi 7.096 zł. Powyższe kwoty wskazują, zdaniem strony skarżącej, że w szkołach położonych na terenie wiejskim lub w mieście do 5000 mieszkańców, wydatki bieżące są znacząco wyższe niż wydatki bieżące szkół zlokalizowanych na terenach miejskich. Oznacza to, że prawidłowo wyliczona dotacja powinna opierać się na zsumowaniu wydatków bieżących Publicznej Szkoły Podstawowej w B. oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w N. (szkół położonych na terenie wiejskim) tj. 1.884.155 zł i ilorazie tej kwoty z ilością uczniów w tych placówkach tj. 118. Według Stowarzyszenia, kwota rocznej dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do szkoły zlokalizowanej na terenie wiejskim lub w mieście do 5000 mieszkańców powinna wynosić 15.967,42 zł. Kwota rzeczywiście przekazanej dotacji wynosi jednak 8.869 zł na jednego ucznia, zatem została zaniżona o 7.098,42 zł. W odpowiedzi na skargę Gmina Głuchołazy reprezentowana przez burmistrza, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie dowiódł, że posiada legitymację czynną do wniesienia skargi, nie wykazał on bowiem naruszenia uchwałą swojego interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie wystarczy bowiem samo określenie wysokości dotacji dla danej szkoły lub placówki oświatowej w uchwale budżetowej rady gminy dla powstania uprawnienia szkoły, czy też zobowiązania gminy. Podkreśliła, że budżet gminy jest pewnego rodzaju planem dochodów i wydatków, nie wynikają z niego żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, zatem skarżący nie miał indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały budżetowej podjętej przez organ. Zdaniem organu art. 80 ust. 3 u.o.s. wskazuje jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji, natomiast wysokość kwoty dotacji, wymaga konkretyzacji, w ramach uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 80 ust. 4 u.o.s. Natomiast uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich, w odróżnieniu od uchwały opartej o upoważnienie wynikające z art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, której to zapisy regulują uprawnienia, czy też obowiązki osób trzecich (zob. wyrok NSA z 18.04.2013 r., sygn. akt II GSK 240/12). Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2014 r. podkreśliła, że "A" z G. jest uprawnione do otrzymania dotacji oświatowych. Oznacza to, że jest podmiotem korzystającym z dotacji przyznawanych m.in. na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały, z czego wynika, że ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej: u.s.g. Wskazano, że w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla szkoły prowadzonej przez Stowarzyszenie (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Wysokość dotacji z budżetu dla Stowarzyszenia reguluje § 8 wraz z załącznikiem nr 5 uchwały Rady Miasta Głuchołazy z dnia 13 grudnia 2013 r., nr XXXVII/386/13. W żadnym innym dokumencie nie skonkretyzowano kwoty dotacji dla Stowarzyszenia. Gdyby przyjąć, jak chce organ w odpowiedzi na skargę, że tej uchwały nie można zaskarżyć, to oznaczałoby, że Stowarzyszenie jest pozbawione ochrony prawnej i można mu wypłacać dotację w dowolnej wysokości bez względu na zapisy art. 80 ust. 3 u.s.o. Takie stanowisko jest niezgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Na poparcie zasadności powyższego stanowiska powołano wyrok NSA z 12 marca 2013 r., II GSK 257/13 oraz z dnia 4 marca 2014, II GSK 320/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) zwaną dalej p.p.s.a. - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności kontrola skargi wniesionej w powyższym trybie polega na ocenie czy skarga spełnia wymogi formalne. Badaniu podlega charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, Sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach nr XXXVII/386/13 z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy Głuchołazy na rok 2014. Skarga zatem dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (na które organ nie udzielił odpowiedzi) i została wniesiona z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. liczonego od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 60; postanowienia NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 673/14; 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 166/12; 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 710/13, dostępne na stronie internetowej NSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia). Zatem w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem: 1) zaskarżona uchwała obejmuje sprawy z zakresu administracji publicznej, 2) nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowano termin do wniesienia skargi. Kolejnym etapem rozpoznania przedmiotowej skargi jest badanie legitymacji procesowej strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014 r., III SA/Wr 354/14, że nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę w tym trybie, musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę-prawno materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08, wyrok z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12). Stowarzyszenie, jako podmiot prowadzący szkołę publiczną z oddziałami przedszkolnymi, ma ukształtowane przepisami prawa materialnego (art. 80 ust. 2 i 3 u.s.o.) uprawnienie do otrzymania dotacji oświatowych w sposób określony w art. 80 ust. 3c. Jednak w realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Zauważyć należy, że przedmiotem skargi jest uchwałą budżetowa Rady Miejskiej w Głuchołazach na rok 2014. Strona skarżąca zarzuciła, że w powyższej uchwale została zaniżona kwota dotacji dla Publicznej Szkoły Podstawowej w G. prowadzonej przez "A". W ocenie skarżącego ma on interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały budżetowej, ponieważ ustalono w niej zaniżoną kwotę dotacji dla prowadzonej przez Stowarzyszenie szkoły, poprzez uwzględnienie przy wyliczeniu dotacji tylko typu szkoły i nie uwzględnieniu rodzaju szkoły – "szkoły na terenie wsi lub w mieście liczącym do 5000 mieszkańców", czym naruszono art. 80 ust. 3 u.s.o. Zdaniem Sądu takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednolity pogląd, zgodnie z którym uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter uchwały budżetowej wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują natomiast przez udział w wyborach, a w określonych sytuacjach również w referendum (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014 r., III SA/Wr 354/14, jak też powołane w nim orzecznictwo, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2011 r., III SA/Wr 313/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2013 r., I SA/Bd 1051/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2012 r., I SA/Gd 114/12, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., II GSK 240/12, postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 80 ust. 3 u.s.o., szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (art. 80 ust. 4 u.o.s.). Z przepisów tych wynika niewątpliwie uprawnienie dla szkoły prowadzonej przez Stowarzyszenie do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 80 ust. 3 u.s.o. Niemniej jednak, przepisy ustawy o systemie oświaty wskazują jedynie podstawy do ustalenia dotacji. Tryb udzielania i rozliczania dotacji określa uchwała jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 80 ust. 4 u.s.o. W oparciu o powyższe regulacje, z uwzględnieniem uchwały podjętej na podstawie art. 80 ust. 4 u.s.o., organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego podejmuje czynności mające na celu ustalenie wysokości dotacji i dla konkretnej placówki i przekazanie kwoty tej placówce. Czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie jest czynnością z zakresu administracji publicznej zatem ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności (a nie uchwały budżetowej jako planu finansowego gminy), stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynności z zakresu administracji publicznej, podlega kontroli sądów administracyjnych (zob. wyrok postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2014 r., II GSK 1634/14 i z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 321/13,wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., I SA/Gd 330/13). W świetle powyższego jeszcze raz należy podkreślić, że samo określenie wysokości planowanej dotacji dla określonego podmiotu w uchwale budżetowej rady gminy nie rodzi określonego uprawnienia, co do możliwości jej zaskarżenia. Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bowiem bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich. W tym stanie rzeczy skarga na uchwałę budżetowa, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeka jak w sentencji.