II SA/Op 447/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. K. i K. K. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta K. - po rozpoznaniu wniosku A S.A. z siedzibą w K. (dalej zwana Spółką lub inwestorem) z dnia 29 października 2020 r. - ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 0,5280 ha położonej w obrębie [...], księga wieczysta nr [...], stanowiącej współwłasność R. K. i K. K. (dalej zwani skarżącymi), co polegało na udzieleniu Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S. – P., tj. podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku o długości ok. 13,5 m oraz dalsze funkcjonowanie linii w pasie technologicznym o szerokości 11,8 m (2 x 5,9 m w każdą stronę od osi linii) i powierzchni 0,0156 ha. Ponadto organ wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości polega również na uprawnieniu Spółki do wstępu na nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Podał też, że lokalizację linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie stanowiącej integralną część rozstrzygnięcia. Decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody - Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z poźn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody - Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 ustawy. Ponadto stwierdził, że założenie przewodów elektroenergetycznych w miejsce istniejących i powstanie pasa technologicznego nie doprowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Przebieg nowoprojektowanej linii odpowiada przebiegowi linii określonemu w uchwale Rady Gminy C. z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów geodezyjnych [...] i [...] na terenie Gminy C. (Dz. Urz. Województwa O. z [...] poz. [...]). W ocenie organu zapisy tego planu przewidujące istnienie linii zakładają również prawo do jej przebudowy, remontu i bieżącej konserwacji. Powyższe ustalenia świadczą zatem o spełnieniu warunku zgodności ustanowionego ograniczenia z zapisami obowiązującego dla przedmiotowych działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił też, że inwestor podjął próbę uzyskania zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania inwestycji, jednak do porozumienia między stronami nie doszło. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika jednoznacznie, że przedstawiciel Spółki przeprowadził próbę polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na przebudowę linii elektroenergetycznej WN 110 kV, które zostały zakończone wynikiem negatywnym. W tych okolicznościach uznał, że zostały spełnione przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z art. 124 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP. Przedmiotowa inwestycja stanowi bowiem cel publiczny i nie może być zrealizowana w inny sposób, niż przez ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, zaś inwestor zobowiązany będzie po jej realizacji do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego lub zapłaty odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie wniosku Spółki przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie zrealizowały się przesłanki warunkujące możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli, w sytuacji gdy wniosek inwestora sprowadza się do ograniczenia prawa własności na cel bliżej nieokreślonej modernizacji zrealizowanej już dotychczas inwestycji w postaci urządzeń służących do dostarczania energii elektrycznej, a nie powstania nowej instalacji, i co za tym idzie w sprawie nie jest uprawnione stosowanie art. 124 ust. 1 ustawy z uwagi na fakt, że został już zrealizowany cel publiczny, - art. 124 ust. 1 ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie ułomnej decyzji, która w swojej sentencji nie zawiera ściśle określonego zakresu ograniczenia praw do nieruchomości, dotyczących parametrów planowanej inwestycji takich jak sposób posadowienia ciągów, przewodów lub urządzeń, wysokość lub głębokość posadowienia inwestycji liniowej (np. wysokość zawieszenia linii, wysokość słupów, głębokość posadowienia przewodów lub innych urządzeń), cechy technologiczne ciągów, przewodów lub urządzeń (np. dotyczące długości, szerokości, napięcia, natężenia, mocy), - art. 124 ust. 6 i art. 124b ust. 3 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli w zakresie, w jakim decyzja traktuje o prawie Spółki do wstępu na nieruchomość w każdym czasie w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii energetycznej, w sytuacji gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu wykonania czynności modernizacyjnych linii energetycznej powinno być ograniczone ściśle określonym terminem jego trwania, zgodnie z art. 124b ust. 3 ustawy, - art. 124 ust. 3 ustawy przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji stwierdzenie, że inwestor poprzedził złożenie wniosku rokowaniami z właścicielami nieruchomości, podczas gdy rokowania te miały jedynie fikcyjny charakter, - art. 124 ust. 4 ustawy poprzez zaniechanie określenia w sentencji decyzji obowiązków Spółki polegających na wykonaniu opisu nieruchomości przed przystąpieniem do prac oraz wykonaniu inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie wydanego zezwolenia w formie protokołów zdawczo-odbiorczych zawierających dokumentację fotograficzną nieruchomości, sporządzonych z udziałem stron postępowania wraz z obowiązkiem ich przedłożenia organowi pierwszej instancji w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., wyrażające się w: a) braku poczynienia szczegółowych ustaleń w zakresie, czy planowane prace to zupełnie nowa inwestycja, realizowana w oderwaniu od istniejących już urządzeń na nieruchomości właścicieli, czy stanowi prace polegające na przebudowie lub remoncie dotychczasowych instalacji, a jeżeli tak, to na czym mają szczegółowo polegać te modernizacje, czy inwestor ubiega się lub będzie się ubiegać o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji czy niezbędne jest istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cel przedmiotowej inwestycji, b) zaniechaniu prawidłowej oceny przebiegu rokowań pomiędzy stronami, c) zaniechaniu ustalenia, czy rokowania te w ogóle zostały zakończone i czy miały one charakter fikcyjny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że rokowania zostały przeprowadzone niewadliwie i zgodnie z prawem. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmówienie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący domagali się też wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na powyższe odwołanie Spółka wniosła o jego oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Ponadto inwestor odniósł się do zarzutów odwołania i przedstawił swoje stanowisko, które poparł stosownymi orzeczeniami sądów administracyjnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył oraz omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy. Stwierdził, analizując ponownie przedmiotową sprawę, że niewątpliwie przebudowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy. Podzielił też pogląd orzecznictwa, że art. 124 ustawy, stanowiący podstawę złożonego wniosku inwestora, obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ustawy. Zdaniem Wojewody inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b ustawy dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może zatem stać na przeszkodzie planowanym przez inwestora robotom budowlanym dotyczącym przebudowy linii. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że dopuszczalne było prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odnośnie do wydania zezwolenia dotyczącego przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej, a więc dokonana przez Starostę K. kwalifikacja prawna zaplanowanych prac jest prawidłowa. Według Wojewody organ pierwszej instancji określił precyzyjnie zakres dokonywanego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a w dołączonym do decyzji załączniku graficznym przedstawiony został przebieg inwestycji. Nie budziło także wątpliwości organu odwoławczego, że projektowany przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżących jest uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr [...]. Plan ten wskazuje bowiem przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej przez działkę nr a oraz przesądzono w nim o przebiegu linii. Wojewoda uznał więc, że realizowana przez wnioskodawcę inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. Dalej wyjaśnił, że warunkiem wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 ustawy. Przy czym zarówno zakres, jak i forma oraz przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Powyższy przepis nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela nieruchomości w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że dokumentami mającymi potwierdzać przeprowadzenie rokowań pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami nieruchomości są pisma inwestora kierowane do skarżących wraz z informacją o podwójnym awizowaniu przesyłki i zwrocie do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie", w których zwracano się z prośbą o udzielenie zgody na realizację inwestycji. W związku z argumentacją skarżących dotyczącą braku możliwości odbioru powyższych pism Wojewoda podniósł, że strony nie kwestionują, iż pisma stanowiące zaproszenie do rokowań były kierowane na właściwy adres, odwołujący nie udowodnili również, że nie mieli możliwości zapoznania się z treścią kierowanych do nich pism. Ponadto skarżący nie wykazali, że przez wprowadzone obostrzenia urząd pocztowy był zamknięty lub godziny jego otwarcia zostały ograniczone. Zdaniem organu sytuacja oddalenia urzędu pocztowego od miejsca zamieszkania jest okolicznością normalną, bowiem nie w każdej miejscowości funkcjonują placówki pocztowe i nie stanowi to o braku możliwości odebrania korespondencji. Poza tym przedstawiciel wnioskodawcy kontaktował się z właścicielami również osobiście i także w tym przypadku nie doszło do porozumienia. Skarżący wiedzieli jednak, że inwestor podejmuje próby uzyskania zgody na realizację inwestycji. W konsekwencji powyższego Wojewoda uznał, że skierowanie oferty inwestora na adres współwłaścicieli nieruchomości oznacza sytuację, w której ta oferta doszła do współwłaścicieli w taki sposób, że mogli się zapoznać z jej treścią, a tym samym, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy. Natomiast bez znaczenia dla ustalenia tej okoliczności z punktu widzenia nadawcy jest kwestia doręczenia przesyłki, bo to na adresacie przesyłki spoczywa ciężar ewentualnego wykazania, że nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią. Organ za wystarczające do stwierdzenia, że rokowania zostały zakończone uznał poinformowanie odwołujących przez inwestora o tym, że w przypadku braku akceptacji propozycji do starosty zostanie skierowany wniosek o wydanie decyzji (informacja ta została zawarta w pismach kierowanych do współwłaścicieli, a także - jak twierdzi pełnomocnik odwołujących się - przekazana w trakcie wizyty przedstawiciela inwestora u skarżących). Jednocześnie organ zauważył, że skoro w niniejszym przypadku nie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy stronami, to ewentualne ustalenie odszkodowania może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, po zakończeniu inwestycji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że skoro przepis art. 124 ust. 1 ustawy nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji, jak również nie wskazuje na możliwość określenia szczegółowego harmonogramu tych prac, to brak było w niniejszej sprawie podstaw do orzekania w tym zakresie. Podobnie brak było podstaw do nałożenia na wnioskodawcę w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązków polegających na wykonaniu opisu nieruchomości przed przystąpieniem do prac oraz wykonaniu inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych w oparciu o wydane zezwolenie w formie protokołów zdawczo-odbiorczych zawierających dokumentację fotograficzną nieruchomości, sporządzonych z udziałem stron postępowania wraz z obowiązkiem ich przedłożenia organowi pierwszej instancji w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości. Obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, wynika bowiem wprost z art. 124 ust. 4 ustawy. Natomiast w przypadku, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że całość zebranego materiału dowodowego potwierdza, iż dokonane przez organ pierwszej instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Z kolei zakres ograniczenia został określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, przy uwzględnieniu słusznego interesu współwłaścicieli nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję skarżący ponowili zarzuty przedstawione w odwołaniu, dodatkowo zarzucając naruszenie następujących przepisów K.p.a.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 w następstwie przełamania zasady prawdy materialnej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o domniemanie faktyczne, a dokładnie nieznajdujące odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia stanowi przebudowę, jest zgodna z planem miejscowym, a nadto zmierza do urzeczywistnienia interesu publicznego, a to na skutek zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonania jego dowolnej oceny, a także oparcia się wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawcy, niepopartych jakimikolwiek dowodami, - art. 107 § 3 w zw. z art. 9 w zw. z art. 7 i art. 11 w zw. z art. 8 polegające na sporządzeniu przez organ pierwszej instancji wadliwego uzasadnienia, w tym co do stanu faktycznego, które nie pozwala na prześledzenie procesu wykładni stosowanych przepisów, przez co z kolei naruszone zostały podstawowe zasady ogólne, którymi powinien kierować się organ administracji publicznej, w tym zasada ochrony zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez zastąpienie jej zasadą prawdy formalnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o oświadczenia wnioskodawcy co do stanu faktycznego. W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wnioskowali też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący akcentowali, że Wojewoda błędnie przyjął, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji. Zdaniem skarżących ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 ustawy może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych budów, nie może być natomiast stosowane do uregulowania korzystania z nieruchomości w związku ze zwykłą eksploatacją już istniejących na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Zezwolenie wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy może zatem zostać wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego lub wyjątkowo w trakcie realizacji inwestycji. Wydanie na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy zezwolenia odnoszącego się do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne. Co do oceny charakteru prac skarżący wskazali na potrzebę zasięgnięcia opinii biegłego, a jego niepowołanie uznali za naruszenie przepisów procesowych. Przedstawili też szeroką argumentację dotyczącą braku precyzyjnego określenia przez organ zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie skarżących nie została również spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań, ponieważ skarżący z uwagi na ograniczoną działalność placówek pocztowych nie odebrali korespondencji kierowanej do nich przez inwestora. Dlatego - ich zdaniem - dokonane rokowania miały charakter pozorny, a zaproponowana kwota wynagrodzenia za ustanowienie służebności w wysokości 399 zł jest rażąco niska. Nadto za błędne uznali stanowisko Wojewody o braku podstaw do określenia terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 6 września 2021 r. pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko skarżących i Spółki w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz organu, który nie zgłosił żądania rozpoznania sprawy na rozprawie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących, poprzez udzielenie zezwolenia A S.A. z siedzibą w K. na wstęp na teren tej nieruchomości i dokonanie przebudowy linii elektroenergetycznej. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej w skrócie ustawą. Zgodnie art. 124 ust. 1 ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z zarzutami skargi w pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się - na co słusznie zwrócił też uwagę Wojewoda O. - że inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b ustawy dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może zatem stać na przeszkodzie planowanym przez inwestora robotom budowlanym przy tej inwestycji związanej z jej przebudową (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19 i wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do powyższego, w ocenie Sądu, organy zasadnie uznały, że dopuszczalne było prowadzenie przedmiotowego postępowania odnośnie do przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wedle art. 124 ust. 2 ustawy udzielenie omawianego zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Zgodnie jednak z art. 124 ust. 3 ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z przywołanych regulacji wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez daną nieruchomość jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, i tylko wówczas, gdy brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją tej inwestycji. Ponadto warunkiem koniecznym jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, co powinny potwierdzać dokumenty załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Ustawodawca ustanowił zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. W kwestii rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy, podzielić należy stanowisko Wojewody O. wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego, przyjąć trzeba, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 ustawy nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Omawiany proces nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1276/20 - niepublikowany; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 540/18). Wyjaśnić również trzeba, że dla oceny możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy istotne jest to, czy inwestor spełnił obowiązek co do wystąpienia na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy. Nie jest zaś rzeczą organów w tym postępowaniu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela korzystne. Ta kwestia nie podlega bowiem rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie ww. przepisu. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Nie podlegają natomiast badaniu warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, powody braku sfinalizowania rokowań, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 677/17; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 210/17 i z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 667/17 oraz wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15 i z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16). W rozpoznawanej sprawie materiał dokumentacyjny sprawy jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżących na przebudowę przebiegającej przez ich nieruchomość linii elektroenergetycznej. Czynności podejmowane w tym zakresie potwierdza dokumentacja, która - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 ustawy - została załączona do wniosku o wydanie decyzji. Natomiast wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących, Spółka proponowane wynagrodzenie z tytułu służebności przesyłu przedstawiła w oparciu o opinię z dnia 14 lutego 2020 r. sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, która została załączona do wniosku. Poza tym, jak trafnie wskazano w wydanych w sprawie decyzjach, w świetle art. 6 pkt 2 ustawy, roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania, a polegające na przebudowie istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, są inwestycją celu publicznego. W treści powołanego przepisu wprost określono, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej, która bezsprzecznie służy zaspokojeniu potrzeb społeczności nie może być, przy uwzględnieniu katalogu celów wymienionych w art. 6 ustawy, kwalifikowana inaczej niż inwestycja celu publicznego. Mianem celu publicznego określone zostały obiekty, urządzenia i działania wymienione w art. 6 ustawy i planowana inwestycja mieści się w tym katalogu. Analizując w dalszym ciągu istnienie przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że w kwestii przebiegu inwestycji i jej zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że przez działkę skarżących nr a przebiega przedmiotowa linia elektroenergetyczna 110 kV. Przebieg tej linii został określony w powołanym wyżej miejscowym planie, uchwalonym uchwałą Nr [...]. Zgodnie z postanowieniami planu, w tym § 16 pkt 1 i pkt 2 dla terenu oznaczonego symbolem E (tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetyka), na którym położona jest nieruchomość skarżących, dopuszcza się budowę nowych oraz utrzymanie, przebudowę i rozbudowę istniejących odcinków sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi oraz utrzymuje się przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Nadto, zgodnie z § 14 pkt 1 planu dla linii elektroenergetycznej ustala się pas technologiczny o szerokości 40 m - po 20 m od osi linii elektroenergetycznej. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił analizę przebiegu inwestycji przez działkę skarżących, dokonaną na podstawie zapisów planu, i następnie zasadnie uznał, że skoro projektowana przebudowa linii będzie przebiegać przez działkę skarżących w dotychczasowym śladzie, to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dokonane mocą zaskarżonej decyzji, nastąpiło zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie dowodził Wojewoda, że zapisy planu, jako aktu prawa miejscowego, mają charakter normatywny i są dla organów wiążące, wobec czego brak było możliwości dokonania innych ustaleń co do trasy inwestycji. Nie wystąpiły zatem podstawy do stwierdzenia naruszenia interesu skarżących w odniesieniu do samego przebiegu linii i uciążliwości związanej z jej posadowieniem na ich nieruchomości, skoro planowana przebudowa nie zmienia wyznaczonego planem przebiegu, a zakres ograniczenia prawa własności został określony w rozmiarze niezbędnym dla wykonania inwestycji. Stąd, z uwagi na treść jednoznacznych zapisów planu przyjąć należało, że zlokalizowanie linii znajduje umocowanie prawne i jest dla nieruchomości skarżących jak najmniej uciążliwe, ponieważ ściśle odpowiada dotychczasowemu przebiegowi linii. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Ustalenia faktyczne zostały dokonane prawidłowo, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 124 i art. 124b ustawy oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Z uwagi na argumentację skarżących raz jeszcze zaznaczyć trzeba, że kontroli organów oraz Sądu nie podlegał sam tryb prowadzenia rokowań oraz powody braku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją tej inwestycji. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy organy nie oceniają bowiem treści dokumentacji odnoszącej się do rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku. Jak wskazano już wcześniej, rokowania nie mogą przebiegać w nieskończoność i dopuszczalne jest ich zakończenie w każdym czasie w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. W niniejszej sprawie Spółka przedstawiła skarżącym dwukrotnie (pismo z dnia 3 września i 9 października 2020 r.) propozycję wyrażenia zgody na realizację inwestycji i zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu oraz zaproponowała kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tego tytułu. Natomiast okoliczność, że korespondencja przesłana skarżącym nie została przez nich podjęta w terminie nie może skutkować uznaniem, iż rokowania nie zostały przeprowadzone. Dostrzec bowiem trzeba, że pisma kierowane do skarżących przez inwestora zostały przesłane na prawidłowy adres (wskazany również w skardze), a ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu, w tym zwracali się o doręczenie odpisu wniosku Spółki, jak również odbierali pisma pod tym adresem, w tym m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 24 listopada 2020 r. W tej sytuacji trafnie przyjął Wojewoda, że skierowanie oferty przez inwestora na adres współwłaścicieli nieruchomości oznacza sytuację, w której oferta doszła do skarżących w taki sposób, że mogli zapoznać się z jej treścią. Za gołosłowne, bo nie poparte żadnymi dowodami, należy zaś uznać twierdzenia skarżących, iż nie mogli odebrać korespondencji z uwagi na ograniczone godziny funkcjonowania Urzędu Pocztowego w C. Podkreślenia również wymaga, że skarżący, zarzucając inwestorowi brak woli do negocjacji, jednocześnie sami w piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r., odpowiadając na wezwanie organu pierwszej instancji, nie wyrazili zgody na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Poza tym pełnomocnik skarżących przyznał, że inwestor złożył wizytę skarżącym, ale - w ich ocenie - nie przedstawił propozycji w sposób precyzyjny. Za nieuzasadnione należy też uznać twierdzenia skarżących, że nie mieli możliwości zapoznania się z opinią rzeczoznawcy załączoną do wniosku, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. zwracali się do organu pierwszej instancji o doręczenie odpisu wniosku, który został im przesłany przy piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. Nadto skarżący nie mogą skutecznie zarzucać Spółce działania w złej wierze, w sytuacji gdy sami pozostają bierni, nie odbierając korespondencji kierowanej do nich przez inwestora. Z kolei podniesiona w skardze argumentacja, że zaproponowane przez Spółkę wynagrodzenie jest rażąco niskie potwierdza jedynie wniosek o braku zgody na przedmiotową inwestycję, podkreślając istnienie różnic interesów obu stron, które okazały się niemożliwe do zniwelowania w toku dobrowolnie prowadzonych rokowań. Sygnalizowano już wyżej, że przepisy ustawy nie wskazują momentu zakończenia rokowań i nie nakładają obowiązku poinformowania, że rokowania strona uważa za zakończone. Tym samym rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, a o fiasku rokowań można wnioskować z całokształtu okoliczności sprawy, choćby wówczas, gdy druga strona nie zajmuje żadnego stanowiska wobec propozycji przedstawionej w toku rokowań (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21). Zdaniem Sądu przedstawione powyżej ustalenia są zatem wystarczające do uznania, że inwestor podjął próbę rokowań, ale nie uzyskał zgody współwłaścicieli na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego. W konsekwencji, wobec wniosku inwestora, organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących przez udzielenie zezwolenia na wejście na teren tej nieruchomości i dokonanie przebudowy. Jednocześnie w podjętym rozstrzygnięciu opisano prace podlegające wykonaniu oraz określono powierzchnię ustanowionego ograniczenia, a na załączniku do decyzji organu pierwszej instancji, która w całości utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy, wskazany został precyzyjnie przebieg inwestycji. W ocenie Sądu - wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących - udzielone decyzją zezwolenie w sposób wystarczający i jednoznaczny wskazuje zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który jako zgodny z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalony został w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji. Słusznie bowiem dowodził Wojewoda, że w omawianym postępowaniu brak jest podstaw do spełnienia oczekiwań skarżących i nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia opisu nieruchomości i wykonania inwentaryzacji szkód. Podobnie niezasadne jest żądanie skarżących dotyczące wskazania w decyzji Starosty czasowego zakresu ograniczenia prawa własności ich nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się słuszny pogląd, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 ustawy nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (por. cyt. już wyżej wyrok o sygn. akt I OSK 629/19 i przytoczone w nim orzeczenia). Reasumując, Sąd nie podzielił stanowiska skargi i stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania na rzecz Spółki decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących, o których mowa w art. 124 ustawy. W przekonaniu Sądu organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób właściwy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się przy tym do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto Sąd miał na uwadze i to, że ustalenia oraz ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wszystkie wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. W decyzjach tych organy wskazały bowiem podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, przedstawiając swoje stanowisko w sposób jasny i zrozumiały. Dodatkowo Wojewoda O. odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie właściwą argumentację. Sąd nie dostrzegł też z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Końcowo, odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz uczestnika postępowania.