I SA/Po 362/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A.B., S.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. orzekł o: I. odmowie zwrotu S. B. i A. B. nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działki nr: - [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...], - [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...], - [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...], - [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...], - [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...], wszystkie stanowiące własność Miasta [...], II. umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działki nr: - [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...], - [...] (obecnie podzielona na działki nr [...], [...]) i [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...], - nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...] (obecnie podzielona na działki nr [...] i [...]) własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Miasta [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. A. B. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot przedmiotowych nieruchomości. S. B. pismem z [...] lipca 2019 r. wystąpił o zwrot przedmiotowych działek. Starosta [...] w trakcie prowadzanego postępowania uzyskał dokumenty, które potwierdzają, że Prezydium Rady Narodowej miasta [...] Zarząd Architektoniczno-Budowlany na podstawie przepisów o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1957 r., zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1958 r. zgodnie z lokalizacją ogólną zatwierdził budowę Fabryki [...] na terenie położonym w [...] stanowiącym własność m.in. A. B.. [...] Fabryka [...] w dniu [...] lutego 1960 r. złożyła wniosek o wywłaszczenie części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego miasta [...] kw nr [...], a mianowicie części parceli [...] o powierzchni ca [...] ha, cześć nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego miasta [...] kw nr [...], tj. część parceli nr [...] o powierzchni ca [...] ha. Nieruchomość pod pkt l położona jest w [...] przy ulicy [...] nr [...], a nieruchomość pod pkt 2 w [...] przy ulicy [...]. Obie nieruchomości przeznaczone są jako teren pod budowę nowej Fabryki [...]. Teren ten został wskazany przez Prezydium Rady Narodowej miasta [...] pismem z [...] grudnia 1956 r. nr [...] Zapisanymi hipotecznie właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem pod pkt l są A. B. i żona A. z domu B.. A. B. zmarł [...] listopada 1956 r., na mocy stwierdzenia praw do spadku wydanym przez Sąd Powiatowy dla miasta [...] pod sygn. akt II Ns [...] z [...] kwietnia 1957 r. dziedziczą po nim z mocy ustawy jego dzieci S. B., A. H. z.d. B. , J. B. i F. B. każdy z nich po 1/ 4 części. Aktem notarialnym sporządzonym [...] lutego 1957 r. nr rep. [...] przez [...] Biuro Notarialne A. H., J. B. i F. B. darowali swe udziały w spadku po zmarłym ojcu na rzecz swego brata S. B.. Tym samym aktem notarialnym zniesiono współwłasność nieruchomości i przeniesiono własność jej na rzecz S. B., że jest jej jedynym właścicielem. Prezydium Rady Narodowej miasta [...] na podstawie przepisów o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1957 r. Zarząd Architektoniczno- Budowlany miasta [...] zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] zgodnie z lokalizacją ogólną zatwierdził budowę Fabryki [...] na terenie położonym w [...] stanowiącym własność, m.in. A. B.. Prezydium Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w dniu [...] lutego 1961 r. orzeczeniem nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] z księgi wieczystej kw nr [...] o powierzchni ca [...] ha, stanowiąca faktyczną własność S. B., przyznając odszkodowanie za grunt rolny o powierzchni ca [...] ha odszkodowanie w wysokości [...] zł. Inwestycja została zlokalizowana zaświadczeniem Zarządu Architektoniczno-Budowlanego Prezydium Rady Narodowej miasta [...] nr [...] z [...] maja 1958 r. Starania o nabycie tych gruntów w drodze dobrowolnej umowy nie dały rezultatu, wobec tego [...] Fabryka [...] wystąpiła z wnioskiem z [...] lutego 1960 r. o ich wywłaszczenie na cele budowy zakładu produkcyjnego. Na podstawie materiałów przesłanych przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] arkusz mapy [...] obręb J. znajdują się na obszarze dawnych parcel katastralnych: [...], [...],[...] cz. i [...]. Decyzją z [...] marca 1975 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego z [...] września 1974 r. o podział nieruchomości położonych w [...], obręb J., arkusz mapy [...] działki m.in. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiąca własność Skarbu Państwa, [...] o powierzchni [...] m2 stanowiąca własność Skarbu Państwa, [...] o powierzchni [...] m2 stanowiąca własność Skarbu Państwa i nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 stanowiące własność S. B. zapisane w kw nr [...] udzielił zezwolenia na dokonanie podziału. Podział został dokonany zgodnie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania terenu pętli tramwajowej nr [...] l.dz. [...] Z wnioskiem wystąpiło Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne, przyszły nabywca wydzielonych części nieruchomości, który to podział wykonano zgodnie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania terenu pętli tramwajowej. W dniu [...] kwietnia 1975 r. aktem notarialnym, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), S. B. sprzedał Skarbowi Państwa Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu z nieruchomości zapisanej w kw nr [...], stanowiącej gospodarstwo rolne, o obszarze [...] ha położonej w [...], obręb J., niezabudowane działki nr [...], [...] i [...], na mapie [...], obręb J., położone przy ul. [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...] m2 za kwotę [...]zł. Decyzją nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] grudnia 1973 r. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska zatwierdził ogólny plan zagospodarowania terenu pętli tramwajowej przy ulicy [...]. Decyzją z [...] czerwca 1982 r. Zarząd Gospodarki Terenami w [...] z dniem [...] września 1982 r. wyraził zgodę na zajęcie i użytkowanie na czas nieokreślony przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne terenu Skarbu Państwa położonego w rejonie ulicy [...] obręb J. arkusz mapy [...], m. in. działkę nr [...] i [...] z przeznaczeniem pod budowę torów odstawczych w rejonie pętli przy ulicy [...]. Protokolarne przekazanie terenu Skarbu Państwa, m.in. działki nr [...] nastąpi przez [...] Fabrykę [...] na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego po uprawomocnieniu się decyzji, a przekazanie działki nr [...] nastąpi przez Zarząd Gospodarki Terenami w [...] z dniem [...] czerwca 1982 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w marcu 1983 r. przejęło teren Skarbu Państwa położony w [...] przy ulicy [...] obręb J., arkusz mapy [...] działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Urząd Miejski w P. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w dniu [...] lipca 1983 r. zatwierdził plan realizacyjny torów tramwajowych odstawczych przy pętli tramwajowej ul. [...] w P.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1991 r. sygn. akt III Ns. [...] spadek po S. B. na podstawie ustawy nabyli: żona J. B. i dzieci A. B. i S. B. po 1/3 części każde z nich, spadek po zmarłej [...] lipca 1990 r. J. B. nabyły dzieci: A. B. i S. B. po połowie. Ostatecznie osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości są: A. B. i S. B.. Organ wyjaśnił, że pierwotny cel wywłaszczenia polegający na budowie Zakładu Produkcyjnego [...] Fabryki [...] został zmieniony zgodnie z planem na zagospodarowanie terenu pod budowę pętli tramwajowej przy ulicy [...], budowę torów odstawczych i został zrealizowany. W tych okolicznościach należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr [...] (obecnie podzielona na działki nr [...] i [...]), [...] i [...] oraz działki nr [...] (obecnie podzielona na działki nr [...] i [...]). Organ wyjaśnił, że nieruchomości stanowiące własność Miasta [...], położone w [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] i [...], obręb J., arkusz mapy [...], znajdują się w pasie drogowym ulicy [...] i stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ wskazał, że w odniesieniu do działki nr [...] w dniu [...] listopada 2008 r. została wydana decyzja o orzekająca o odmowie zwrotu, która stała się ostateczna i wykonalna w dniu [...] grudnia 2008 r. Zatem wobec działki nr [...] należało orzec o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. i S. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez orzeczenie o zwrocie przedmiotowych nieruchomości lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda decyzją z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze am. – dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przepisy mające zastosowanie w sprawie. Następnie organ wyjaśnił, że nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania posiadają status "nieruchomości wywłaszczonych" i tym samym stanowić mogą przedmiot postępowania zwrotowego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Organ wskazał, że działka nr [...] zapisana w KW nr [...], stanowiąca własność Miasta [...] została wywłaszczona umową sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego rep. A II nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. na cel związany z realizacją pętli tramwajowej. Cel ten został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zwrotu ww. działki. Natomiast działki nr [...], [...], [...] i [...], obręb J., ark. mapy [...] znajdują się w pasie drogowym ulicy [...] i stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Słusznie zatem Starosta [...] orzekł, że w odniesieniu do działek nr [...], [...]. [...] zwrot jest niemożliwy z uwagi, że stanowią one drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ zaznaczył ponadto, że Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2008 r. odmówił zwrotu działki nr [...] z uwagi, że stanowiła drogę publiczną (decyzja stała się ostateczna i wykonalna 4 grudnia 2008 r.) w związku z powyższym Starosta [...] prawidłowo umorzył postępowanie wobec działki nr [...]. W odniesieniu do działek nr [...] (obecnie podzielona na działki [...] i [...]) oraz [...], a także [...] (obecnie podzielona na działki [...] i [...]) Starosta [...] w decyzji z [...] czerwca 2020 r. wskazał, że Prezydent Miasta [...], decyzją z [...] marca 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, a zatem zachodzi potrzeba umorzenia w tej części postępowania. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., w związku z art. 86 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskodawców, organ zauważył, że przesłuchanie świadków jest jednym ze sposobów zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli organ dysponuje dokumentami potwierdzającymi określone okoliczności faktycznie, może odstąpić od przesłuchania świadków. Wojewoda zgodził się ze stroną, że z zawartego aktu notarialnego rep. A II nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. nie wynika aby działka nr [...] była przedmiotem umowy sprzedaży. Działka ta powstała bowiem w wyniku kolejnych przekształceń. W decyzji nr [...] z [...] marca 1975 r. wydanej na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach dla budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku MPK o podział nieruchomości położonych w [...], obręb J., arkusz mapy [...] dot. m.in. dz. [...] o pow. [...] m2 jako właściciela wskazuje Skarb Państwa. Podział został dokonany zgodnie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania terenu pętli tramwajowej. Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji w kwestii modyfikacji pierwotnego celu wywłaszczenia jakim były Zakłady Produkcyjne [...] Fabryki [...] wymienia działkę nr [...]. Cel ten został zrealizowany, aktualnie na wskazanej działce znajduje się pętla tramwajowa "[...]". Organ odwoławczy w stosunku do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez niedokonane szczegółowej analizy granic dawnych i obecnych nieruchomości oraz niewykonanie mapy stanu prawnego zauważył, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze z [...] marca 2021 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, podczas gdy organ z urzędu zobowiązany był do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, b) art. 84 K.p.a. w zw. z art. 86 K.p.a. poprzez niedokonanie szczegółowej analizy granic dawnych i obecnych nieruchomości oraz niewykonanie mapy stanu prawnego z historią w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do dokładnego przebiegu aktualnych granic nieruchomości objętych wywłaszczeniem - na co zwracał uwagę Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] w piśmie z [...] grudnia 2019 r. oraz pełnomocnik Miasta [...] w piśmie z [...] czerwca 2020 r., c) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności faktycznych, brak wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony odwołującej się, d) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zasadnym jest umorzenie postępowania w zakresie działki nr [...] (obecnie [...] i [...]), [...] oraz [...] (obecnie nr [...] i [...]) z uwagi na powagę rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy w powyższym przypadku nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem istoty sprawy, a w konsekwencji z powagą rzeczy osądzonej, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia z uwagi na zmianę pierwotnego celu wywłaszczenia zgodnie z planem na zagospodarowanie terenu pod budowę pętli tramwajowej przy ul. [...], 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności co do zasady rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W ocenie Sądu wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 86, art. 105 § 1 art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., okazały się bezzasadne. Skarżący kwestionują dokonane ustalenia faktyczne, wyrażają odmienną ocenę faktów ustalonych w toku postępowania i stoją na stanowisku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie i prawidłowo. Ich zdaniem organy nie ustaliły ściśle celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu organy obu instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo uznały, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i jego ocena dokonana przez organy administracyjne była wystarczająca i prawidłowa dla podjęcia decyzji odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa materialnego. Roszczenie o zwrot nieruchomości uregulowane w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oparte jest na przesłance zbędności na cel wywłaszczenia, sprowadzającej się do ustalenia braku realizacji celu wywłaszczenia, w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14). Zgodnie natomiast z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70). Przepisy powyższe określają granice postępowania dowodowego, które zobowiązany jest przeprowadzić organ w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zakres ten wytyczony jest przez dwie okoliczności: cel wywłaszczenia oraz jego realizację w określonym czasie. W sprawie o zwrot konieczne jest tym samym ustalenie podstawy prawnej wywłaszczenia, którą jest akt notarialny lub administracyjny, daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, celu wywłaszczenia wskazanego w akcie wywłaszczeniowym, stanu faktycznego, który zaistniał na nieruchomości po dacie wywłaszczenia oraz dat, w których rozpoczęto lub zakończono prace związane z realizacją celu. W każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pierwszym elementem postępowania jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, gdyż tylko w ten sposób stworzona zostaje możliwość badania jego realizacji. Wszelkie inne okoliczności nie podlegają natomiast wyjaśnieniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone - a zatem takie w stosunku do których zapadła "decyzja wywłaszczeniowa" lub które mieszczą się w hipotezie art. 216 u.g.n. Nie mogą być natomiast przedmiotem postępowania takie nieruchomości lub ich części (fragmenty powierzchni ziemskiej), które nie były wywłaszczone. Powyższe oznacza, iż sprawę o zwrot nieruchomości rozpocząć należy od ustalenia, czy nieruchomości których wnioskodawca żąda zwrotu były w ogóle wywłaszczone. W stosunku do nieruchomości niewywłaszczonych należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe: Przeprowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości powinno przebiegać w sposób następujący (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 951/13, wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11): 1) Ustalenie przedmiotu sprawy. Przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone - a zatem takie w stosunku do których zapadła "decyzja wywłaszczeniowa" lub które mieszczą się w hipotezie art. 216 u.g.n. Nie mogą być natomiast przedmiotem postępowania takie nieruchomości lub ich części (fragmenty powierzchni ziemskiej), które nie były wywłaszczone. Powyższe oznacza, iż sprawę o zwrot nieruchomości rozpocząć należy od ustalenia, czy nieruchomości których wnioskodawca żąda zwrotu były w ogóle wywłaszczone. W stosunku do nieruchomości niewywłaszczonych należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe; 2) Równolegle z ustaleniem przedmiotu sprawy bada się czy z wnioskiem o zwrot wystąpił podmiot posiadający legitymację do takiego żądania, a zatem czy jest to osoba wywłaszczona lub jej następca prawny; 3) Kolejnym etapem postępowania jest wyeliminowanie negatywnych przesłanek zwrotu nieruchomości określonych m.in. w art. 229 u.g.n., a zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Inną przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości jest np. fakt istnienia na jej obszarze drogi publicznej; 4) Zasadniczym elementem sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, cel wywłaszczenia należy określać z jednej strony realizując wymóg ścisłej interpretacji ustalonego ("zrekonstruowanego") w toku postępowania celu wywłaszczenia, a z drugiej strony dopuścić należy, iż pod ustalonym celem wywłaszczenia nie mieści się tylko dosłownie przewidziana inwestycja, ale również obiekty dla niej towarzyszące (nieodzowne elementy np. infrastruktury technicznej). Ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować według zasady "od ustaleń szczegółowych do ogólnych", albowiem: najpierw bada się cel wskazany w akcie wywłaszczenia, zaś w razie niemożności poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, należy sięgnąć np. do zapisów obowiązujących w momencie wywłaszczenia szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, potem zaś planów ogólnych. Ponadto przeważają poglądy, iż cel wywłaszczenia interpretować należy ściśle, co oznacza iż jeśli z dostępnych dokumentów (np. planu realizacyjnego) wiadomo jaki on dokładnie był, to oceniając zbędność nieruchomości stwierdzić należy, lapidarnie rzecz ujmując czy to co na niej powstało, odpowiada temu, co na niej zaplanowano (wyrok NSA w Warszawie z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01. Lex nr 149521, a nadto wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA1650/99, oraz wyrok NSA z 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2955/12). 5) Ostatnim aspektem sprawy o zwrot nieruchomości jest stwierdzenie zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Badanie powyższej przesłanki jest kluczowe dla sprawy zwrotowej, gdyż: a) polega na sprawdzeniu, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 pkt 1 i pkt 2 u.g.n.; b) pozwala przyjąć, że nieruchomość nie jest zbędna, o ile została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, lecz nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano na niej cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 kwietnia 2015 r. w składzie Siedmiu Sędziów podjął uchwałę, zgodnie z którą: Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy (sygn. akt I OPS 3/14). Powyższa uchwała rozwiała wątpliwości co do tego w jaki sposób zakończyć postępowanie o zwrot zbędnej nieruchomości wywłaszczonej, która została, np. w trakcie toczącego się postępowania zwrotowego - oddana w użytkowanie wieczyste. Rozwiązanie tego problemu jest takie, że należy zwrotu takiej nieruchomości odmówić. Nie jest możliwy zwrot nieruchomości, która nie stanowi własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie przeszkodą do realizacji tego roszczenia jest sytuacja, gdy nieruchomość jest wprawdzie własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego po 1 stycznia 1998 r. (uchwała Składu Pięciu Sędziów Sądu Najwyższego z 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93). Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, że grunt, który przestał być własnością Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego, jest obciążony prawem użytkowania wieczystego, a co w świetle art. 232 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz.1740 ze zm.) nie jest dopuszczalne. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero po ustaleniu, iż nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania - z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. - następuje dokonywanie ustaleń, co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności (por. wyroki NSA: z 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324; z 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, publ. Lex nr 745124; z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11. publ. Lex nr 1218906; z 17 września 2014, sygn. akt I OSK 330/13; z 4 października 2013 r., sygn. akt I OSK 840/12, orzeczenia.nsa.gov.pl i z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, Lex nr 1218906: wyrok SN z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08, Lex nr 484702). Spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. powoduje bowiem, że samo roszczenie nie przysługuje. Z tego względu nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podobny pogląd wyrażono w literaturze, wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. (por.: A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk. A. Tułodziecki. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727). W wyroku z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1083/13 WSA w Poznaniu podkreślił, że przepis art. 229 u.g.n. zawiera regulację przejściową - normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Oznacza to, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy) ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ten fakt oznacza, że poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u.g.n. utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Przepis art. 229 u.g.n. należy, zatem rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Z kolei zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zwrot nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia nie jest możliwy w sytuacji gdy zajęta jest ona pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. – dalej: "u.d.p.") drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe oznacza, że drogi publiczne nie mogą stanowić własności innych podmiotów, niż wskazane w ww. przepisie. Pod pojęciem drogi publicznej, zgodnie z art. 1 u.d.p. należy rozumieć drogę zaliczoną na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W wyroku z 22 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Gl 1873/13 WSA w Gliwicach, wskazał: "Artykuł 2a u.d.p. określa strukturę własnościową dróg publicznych, w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące droga publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli łub ich spadkobierców.". Zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych jest niedopuszczalne (por. również inne orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045 oraz wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1018/12, LEX nr 1234978). Ponadto, zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/2001, w którym Sąd podał, że "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.". Za powyższą wykładnią przemawia utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten reguluje więc strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków, w związku z czym niedopuszczalne jest przenoszenie własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w treści tego przepisu (vide: wyrok NSA z 21 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 136/08, wyrok Sądu Najwyższego z 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, wyrok WSA w Krakowie z 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Ponadto art. 21 ust. 1 u.d.p. w przypadkach, o których mowa m.in. w przywołanym wyżej art. 19 ust. 5 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Z kolei art. 22 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Przenosząc powyższe rozważania oraz powołane przepisy prawa na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania posiadają status "nieruchomości wywłaszczonych" i tym samym stanowić mogą przedmiot postępowania zwrotowego, w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n. Z akt sprawy wynika, że pierwotny cel wywłaszczenia polegający na budowie Zakładu Produkcyjnego [...] Fabryki [...] został zmieniony zgodnie z planem na zagospodarowanie terenu pod budowę pętli tramwajowej przy ulicy [...], budowę torów odstawczych i na podstawie akt sprawy m.in. dokumentów dostarczonych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w [...], jak przeprowadzonych oględzin, jak wykazały organy obu instancji został zrealizowany. W tych okolicznościach prawidłowo organy orzekły o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr [...] (obecnie podzielona na działki nr [...] i [...]), [...] i [...] oraz działki nr [...] (obecnie podzielona na działki nr [...] i [...]). Działka nr [...] zapisana w KW nr [...], stanowiąca własność Miasta [...] została wywłaszczona umową sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego rep. A II nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. na cel związany z realizacją pętli tramwajowej. Cel ten został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, a zatem organy prawidłowo odmówiły zwrotu ww. działki. Okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nieruchomości stanowiące własność Miasta [...], położone w [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] i [...], obręb J., arkusz mapy [...], znajdują się w pasie drogowym ulicy [...] i stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] października 2019 r.). Prawidłowo zatem organy orzekły, że w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] zwrot jest niemożliwy z uwagi, że stanowią one drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu działki nr [...] z uwagi, że stanowiła drogę publiczną (decyzja stała się ostateczna i wykonalna 4 grudnia 2008 r.) w związku z powyższym prawidłowo organy umorzyły postępowanie wobec działki nr [...]. W odniesieniu do działek nr [...] (obecnie podzielona na działki [...] i [...]) oraz [...], a także [...] (obecnie podzielona na działki [...] i [...]) organy wskazały, że Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z [...] marca 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, a zatem zachodzi potrzeba umorzenia w tej części postępowania. Bezprzedmiotowość zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie taki stan zaistniałby w przypadku prowadzenia ponownie postępowania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi bowiem przesłankę nieważności postępowania, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., która jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.). Przesłanka ta powinna być uwzględniana na każdym etapie postępowania, w tym w postępowaniu zwykłym, gdyż przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest prawidłowa i wiążąca. Dlatego ustalenie, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną prowadzić winno do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że wobec w/w działek zachodziła potrzeba umorzenia postępowania w części. Reasumując Sąd stwierdza, że organy zebrały w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który prawidłowo oceniły, dokonując obiektywnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.