II SA/Po 746/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. J., K. S., A. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu na rzecz skarżącego J. J. kwotę 4800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 4. nakazuje ściągnąć od organu na rzecz Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) kwotę 1300 zł tytułem nieuiszczonego należnie solidarnie wpisu od skarżących. Starosta [...] decyzją z [...] 2015 r., znak [...], orzekł w sprawie zainicjowanej podaniem z 28 grudnia 2005 r. H. J., A. L., K. S., S. S. i J. J. o ustalenie odszkodowania, o jakim stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "p.w.u.r.a.p."). Organ ustalił na rzecz A. L., J. J. oraz K. S. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] złotych. W kolejnym, drugim punkcie, Starosta [...] określił, że kwota ta podlega zmniejszeniu o kwotę [...]złotych, odpowiadającą poprzednio wypłaconemu odszkodowaniu, na podstawie uchylonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji administracyjnych. W rezultacie wypłacie podlegała kwota [...]złotych, stosownie do wysokości udziałów przysługujących uprawnionym do odszkodowania tj.: 1) [...] na rzecz A. L.; 2) [...] zł[...] na rzecz K. S.; 3) [...] zł[...] na rzecz J. J.. Organ I instancji stwierdził, że odszkodowanie wypłaci, ze względu na art. 73 ust. 2 pkt 1 p.w.u.r.a.p., Z. P. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Ponadto w punkcie IV Starosta [...] odmówił doliczenia do odszkodowania: wartości podatku od towarów i usług w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r. poz. 710 ze zm.); innych kosztów nabycia nieruchomości podobnej do wycenianej Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Starosta [...] podał, że przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta P., co stwierdził również Wojewoda w decyzji z [...] lipca 2007 r., znak [...] [...], co oznacza, że w myśl art. 74 ust. 3 p.w.u.r.a.p. należy ustalić za nią odszkodowanie. Organ I instancji stwierdził, że wniosek o odszkodowanie złożyły wszystkie osoby uprawnione, gdzie dwie z nich - H. J. oraz S. S. - zmarły w toku postępowania administracyjnego. W rezultacie prawo do odszkodowania przysługuje: A. L., J. J. oraz K. S.. Organ I instancji opisał szczegółowo przebieg całego postępowania i wyjaśnił, że zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A. S. sporządzenie operatu szacunkowego. Z dokumentu tego wynika iż wartość odtworzeniowa nieruchomości (przy przyjęciu, iż jest ona niezabudowana) wynosi [...] złotych, zaś koszt odtworzenia nakładów na gruncie odpowiada wartości [...] złotych. Ów dowód Starosta [...] ocenił jako sporządzony w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny" lub "rozporządzenie wykonawcze"), stwierdzając, że w świetle art. 80 kodeksu może on stanowić podstawę do orzekania. Na poparcie powyższego organ I instancji przytoczył w uzasadnieniu rozstrzygnięcia poszczególne fragmenty operatu szacunkowego oraz omówił po kolei, poszczególne kroki podjęte przez biegłą. Starosta [...] uzasadniając dalej swoją decyzję, przytoczył w niej treść poszczególnych pism, wniosków, pytań i twierdzeń zgłaszanych przez strony pod adresem operatu szacunkowego A. S., zaś następnie omówił ustosunkowanie co do tychże zastrzeżeń przez autorkę operatu. Organ I instancji odzwierciedlił, przebieg dwóch rozpraw administracyjnych w ten sposób, iż przytoczył wszystkie pytania i odpowiedzi stron postępowania. W taki sam sposób organ I instancji postąpił w odniesieniu do kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., a złożonego przez pełnomocnika J. J. i K. S. do akt sprawy. W konkluzji swoich rozważań Starosta [...] podał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym A. S., ponieważ ta wykazała się większą rzetelnością w procesie szacowania, gdyż: przyjęła nieruchomości bardziej podobne do siebie pod względem lokalizacji, a jej ustalenia w zakresie czynników planistycznych dowodzą, że przeprowadziła ona szerszą analizę niż A. S.. Oprócz tego zwrócono uwagę, że operat szacunkowy A. S. to dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, iż na ścieżce administracyjne możliwe jest ustalenie odszkodowania jedynie za wartość odtworzeniową nieruchomości, a zatem takie dodatkowe świadczenia jak: należność odpowiadająca podatkowi od towarów i usług, szkoda jaka ewentualnie powstanie w procesie wykupu działki zamiennej, nie podlegają ustaleniu w tym postępowaniu i w konsekwencji z tej też przyczyny należało odmówić wnioskodawcom ustalenia w tym zakresie odszkodowania. Od powyższej decyzji wniesione zostały, dwa odwołania. Pierwsze odwołanie wniósł pełnomocnik działając w imieniu J. J. K. S. oraz A. L.. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w punkcie II, tj. ustalenie, że wypłacie podlega jedynie część ustalonego odszkodowania, bez podstawy prawnej; 2. art. 7, 8 i 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez niepodanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w zakresie jej punktu II; 3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez wydanie decyzji w oparciu o opinię biegłej A. S., która została sporządzona z naruszeniem art. 154 u.g.n. i § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia; 4. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów w szczególności poprzez; a. uznanie opinii biegłej S. za bardziej wiarygodną niż opinia biegłego [...], pomimo zarzutów stron dotyczących opinii biegłej S.; b. nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez strony co do opinii biegłej S.; 5. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że opinia biegłej S. ma większą moc dowodową niż opinia biegłego [...] z uwagi na to, iż opinia biegłej S. została sporządzona na zlecenie organu na podstawie art. 84 § 1 k.p.a.; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a także poprzez nieprzytoczenie przepisów prawa stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji; 7. art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na odmowie uwzględnienia w ustalonym odszkodowaniu kosztów związanych z nabyciem nieruchomości ekwiwalentnej, W odwołaniu zarzucono: naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie w punkcie II o umniejszeniu ustalonego odszkodowania o kwotę odszkodowania poprzednio wypłaconego; niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie punktu II, co wypełnia znamiona naruszenia art. 7, 8 i 11 kodeksu; obrazę art. 80 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. u.g.n., art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez określenie kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego A. Sz., a nie operatu szacunkowego A. S.. Oprócz powyższego w odwołaniu zarzucono obrazę art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Starosta [...] nie przytoczył przepisów prawa stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. i odstąpienie od ustalenia w kwocie odszkodowania kosztów związanych z nabyciem nieruchomości ekwiwalentnej. W odwołaniu pełnomocnik wnosił o: 1. ustalenie na rzecz J. J., A. L. i K. S. odszkodowania w kwocie [...]zł, 2. doliczenie do ustalonego w pkt 1 odszkodowania wartości podatku od towarów i usług, ewentualnie podatku od czynności cywilnoprawnych, a także innych kosztów związanych z poszukiwaniem i nabyciem nieruchomości podobnej do nieruchomości utraconej, 3. ustalenie, że wypłacie przez Z. P. na rzecz J. J., A. L. i K. S. podlega kwota [...]zł w następujący sposób: - na rzecz J. J. kwota [...]zł, - na rzecz A. L. kwota [...]zł, - na rzecz K. S. kwota [...]zł powiększone o kwoty wskazane w pkt 2 ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołanie wniósł również J. J. osobiście twierdząc, że działa w imieniu własnym oraz A. L.. Odwołując podtrzymał treść odwołania wniesionego przez profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie podał, iż zaskarżanemu rozstrzygnięciu zarzuca, iż kwota odszkodowania powinna być wyższa, gdyż: obecnie ustalona pomija koszty związane z poszukiwaniem i nabyciem innej nieruchomości; operat szacunkowy A. Sz. niewłaściwie określa wskaźnik "p.u.m.", a także przeznaczenie planistyczne nieruchomości co w ocenie odwołującego sprawia, iż nie powinien on zostać uznany za sporządzony zgodny z prawem i wymaganymi standardami. Uzupełniając odwołanie wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika J. J. wskazał nadto, iż istotny wpływ dla wyceny przedmiotowej nieruchomości powinna mieć, zasygnalizowana przez rzeczoznawcę A. S. transakcja dotycząca nieruchomości położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], bowiem ustalenia poczynione przy określaniu wartości tejże nieruchomości powinny być uwzględnione przy określaniu współczynnika p.u.m. dla nieruchomości stanowiącej przedmiot sprawy. W odpowiedzi na ww. odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 8 lipca 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. L. oraz odwołania J. J. i K. S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie nie ma w aktach sprawy wiarygodnego w świetle art. 80 k.p.a. dowodu pozwalającego na ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ nie dał wiary żadnemu ze znajdujących się w aktach sprawy operatowi szacunkowemu, gdyż zdaniem organu oba dokumenty są sporządzone wadliwie. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że odwołania zasługują na uwzględnienie ze względów innych aniżeli w nich podniesionych, bowiem zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez odstąpienie od ustalenia, w jakiej wysokości poszczególnym uprawnionym osobom przysługuje prawo do odszkodowania. Nadto zdaniem organu II instancji Starosta [...] naruszył art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego A. Sz., który narusza art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego. W rezultacie zdaniem Wojewody w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w I instancji, którego zakres ma wpływ na wynik postępowania. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Warunkiem ustalenia i otrzymania odszkodowania jest, w myśl art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., gdyż po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Sposób ustalenia odszkodowania w tej sprawie określa art. 73 ust. 4 tej ustawy, poprzez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zasad ustalania odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone. Oznacza to, że ustalenie odszkodowania następuje zatem w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż mówi o tym art. 130 ust. 2 u.g.n. , zaś zdaniem organu odwoławczego podstawową zasadę ustalenia w przedmiotowej sprawie odszkodowania określają art. 130 ust. 1 u.g.n. i art. 73 ust. 5 p.w.u.r.a.p., zgodnie z którymi wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia z dnia wejścia w życie ustawy, zaś ceny z uwzględnieniem dnia wyceny, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Następnie Wojewoda wskazał, iż szczegółowe zasady sporządzania operatu szacunkowego określa rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 159 ust. 1 u.g.n. Przy stosowaniu przepisów tego rozporządzenia mieć trzeba na względzie zasadę korzyści, o jakiej stanowi art. 134 ust. 3 u.g.n., a zgodnie z którą: wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W myśl § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w przypadku nieruchomości przejętych w trybie art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. stosuje się odpowiednio §36 ust. 1-4 tego rozporządzenia. Oznacza to, iż dla wyceny nieruchomości gruntowej przejętej w przedstawionym trybie, ocenia się najpierw, czy w sprawie znajduje zastosowanie zasada korzyści. Innymi słowy, czy sposób użytkowania nieruchomości 29 października 1998 r. czyni nieruchomość cenniejszą, niż powód jej wywłaszczenia (przejęcia). Jeżeli w sprawie jest tak, że nieruchomość była użytkowana 29 października 1998 r. jako droga i zarazem miała takie przeznaczenie, to zasada korzyści nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie brak jest powodów do uwzględniania § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, który przewiduje kiedy i w jaki sposób podwyższa się odszkodowanie, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przede wszystkim § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego, który nakazuje wycenić nieruchomość przez pryzmat cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wojewoda podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "W pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości.'''' (wyrok z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl". Dalej organ wskazał, iż jeśli tego typu wycena nie będzie możliwa na podstawie danych z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości, to wyceny dokonuje się w podejściu kosztowym, co może mieć miejsce jeżeli przedmiotem wyceny jest nieruchomość zabudowana drogą. Podejście kosztowe zdaniem organu odznacza się tym że, w przypadku nieruchomości zabudowanej drogą (mającej takie też przeznaczenie), przejętej w trybie art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p, wycenia się (art. 153 ust. 3 u.g.n. oraz § 20-21 rozporządzenia w sprawie wyceny) odrębnie ten grunt drogowy (koszt jego nabycia), traktując go jednak jako niezabudowany, a osobno określa się koszt odtworzenia wartości składników budowlanych. Dopiero niemożność wyceny nieruchomości drogowej, przejętej w trybie art. 73 ust. 1 p.w.u.r.p., przez pryzmat właściwych cen transakcyjnych dla nieruchomości drogowych powoduje możliwość zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego i uwzględnienia przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Innymi słowy dopiero wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy stwierdzi brak rynku lokalnego i regionalnego transakcji drogowych adekwatnych dla określenia wartości nieruchomości drogowej, to otwiera się możliwość zastosowania wyżej wskazanej metodyki wyceny nieruchomości. Organ wskazał jednocześnie, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nakazy zawarte w § 36 ust. 1 -4 rozporządzenia wykonawczego należy rozumieć w ten sposób, iż wycena nieruchomości drogowej przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem i wymaga uzasadnienia rzeczoznawcy majątkowego (wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/15; wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2065/11; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 272/14; wyrok WSA w Poznaniu z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 445/13). Powyższe zdaniem organu wynika z tego, że wartość rynkowa nieruchomości to najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), przedwczesne lub nieuzasadnione pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego narzuconego przez prawodawcę rynku nieruchomości drogowych i przejście na rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych stanowi uchybienie, pozbawiające operat szacunkowy wartości dowodowej. Organ stoi na stanowisku, iż podstawową regułą jest wycena nieruchomości przez pryzmat cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech nieruchomości wpływających na poziom cen. Nieruchomością podobną do nieruchomości drogowej jest inna nieruchomość drogowa. Następnie organ wskazał, iż odejście od wyceny nieruchomości drogowej z uwzględnieniem transakcji drogowych, dozwolone przez prawodawcę w określonych sytuacjach, stwarza fikcję i pozór realizacji art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n., albowiem wówczas - chociaż w rzeczywistości wycenia się drogę i grunt na drogę przeznaczony - to przyjąwszy przeznaczenie nieruchomości przyległych (np. przeznaczenie mieszkaniowe) dochodzi się do wyniku nieodpowiadającego siłą rzeczy generalnej zasadzie wyrażonej w art. 151 ust. 1 u.g.n., tj.: że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Z tego zatem powodu zastosowanie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jest wyjątkiem od zasady wyceny działki drogowej przez pryzmat transakcji nieruchomościami drogowymi, ponieważ celem wyceny nieruchomości jest ustalenie słusznego odszkodowania (odpowiadającego realnej wartości danego gruntu). Jednocześnie Wojewoda podzielił zapatrywanie, iż przy ponownym ustaleniu wysokości odszkodowania, uwzględnić należy kwotę już wypłaconego odszkodowania, jednak bez jego waloryzacji. W wyroku z 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 830/11) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli doszło do odebrania prawa własności nieruchomości to przedmiotem sporu jest jedynie wysokość należnego odszkodowania ustalanego odrębną decyzją, a nie okoliczność czy odszkodowanie w ogóle jest należne. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i zostało wypłacone w toku postępowania w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. W takiej sytuacji nie znajduje zatem zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n., ponieważ wypłacona dotychczas kwota odszkodowania - w świetle kolejnej decyzji odszkodowawczej - jest należna. Organ odwoławczy wskazał, że powołany przepis należy odnieść wyłącznie do sytuacji, w której uchylenie decyzji odszkodowawczej skutkuje nienależnością wypłaconego na podstawie tej decyzji odszkodowania. Natomiast kwota dotychczas wypłaconego odszkodowania, jako należna osobie uprawnionej, nie może być przedmiotem żądania zwrotu na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n. Nie można bowiem od osoby uprawnionej oczekiwać zwrotu wypłaconej kwoty odszkodowania, jeżeli kwota ta stanowi ostatecznie część należności za odebrane prawo do nieruchomości (ten sam pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2811/12 i 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1089/12). Z kolei w wyroku z 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1503/12) Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając zasadność tej oceny powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 9 października 2000 r. (sygn. akt OPS 12/00), w której stwierdzono m.in., że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i następnych u.g.n., organ uwzględnia wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 tej ustawy. Zdaniem organu II instancji powyższe stanowisko podzielić należało także na kanwie przedmiotowej sprawy i zobowiązanie do wypłaty odszkodowania musi uwzględniać już wypłaconą kwotę, tak, aby kwota do wypłaty odpowiadała wartości określonych przez rzeczoznawcę majątkowego szkód lub spadku wartości nieruchomości. Nie można zatem zdaniem organu oczekiwać od osoby uprawnionej zwrotu wypłaconej kwoty odszkodowania, jeżeli kwota ta stanowi ostatecznie część należności za ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Skoro wysokość odszkodowania ma odpowiadać wartości poniesionych szkód lub spadkowi wartości nieruchomości, to nie może tej wartości nie tylko przewyższać, ale być też od niej niższa, a co miałoby miejsce w razie rewaloryzacji już wypłaconego odszkodowania. Zdaniem organu uzasadnione i przekonujące w przedmiotowej sprawie jest stanowisko, że skoro kwota dotychczas wypłaconego odszkodowania jest należna osobie uprawnionej, nie może być przedmiotem żądania zwrotu i waloryzacji na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n. (wyrok WSA w Lublinie z 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1019/14). Wojewoda dokonał oceny dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy, wskazał jednocześnie iż spod jego oceny wyłączona jest warstwa informacji zawartych w operacie szacunkowym, która jest wiedzą specjalistyczną. Następnie organ wskazał, iż zapadłe w niniejszej sprawie wyroki sądów administracyjnych są prawomocne, i w konsekwencji ocena w nich wyrażona wiąże organy administracji publicznej. Mocą pierwszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2009 r., (sygn. akt II SA/Po 219/09). uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] 2008 r., znak [...] i utrzymująca ją w mocy decyzję Wojewody z [...] 2009 r., znak [...], wskutek przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy obu instancji w sposób nie odpowiadający standardom rzetelnej procedury. Kolejny wyrok zapadł w dniu 4 października 2012 r. przed tym samym Sądem (sygn. akt II SA/Po 420/12) i na jego mocy uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., znak [...] wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody z [...] 2012 r., znak [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił wówczas, że decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie naruszała przepisy postępowania, tj. art. 24 k.p.a., bowiem wydał ją organ podlegający wyłączeniu, tj. Prezydent Miasta P. będący organem wykonawczym Miasta P. zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Tym samym również zaskarżona decyzja organu II instancji, która nie usuwała wskazanego naruszenia przepisów, nie odpowiadała prawu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewoda stwierdził, iż bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość na mocy art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. stała się przedmiotem własności Miasta P.. Ponadto nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiono w terminie zawitym, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p., gdyż uczyniono to przed 31 grudnia 2005 r. Nie ma w sprawie również wątpliwości, że działki 29 października 1998 r. stanowiły fragmenty dróg publicznych służących jako dojazd do znajdującej się wokół zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] pominął przy rozpoznaniu sprawy wątpliwość, na jaką uwagę zwróciła rzeczoznawca majątkowy A. Sz., która zbadała akta księgi wieczystej, w wyniku czego stwierdziła, że współwłaścicielami nieruchomości byli K. S., S. S., J. J. oraz A. L., bez H. J.. Wojewoda przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia zbadał akta księgi wieczystej o numerze [...] i ustalił na ich podstawie, że współwłaścicielami nieruchomości przed 1 stycznia 1999 r. byli K. S., S. S., A. L., J. J. oraz H. J., co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy A. S. błędnie określiła stan prawny nieruchomości. Zdaniem organu zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest to, że operat szacunkowy A. Sz. nie przedstawia wartości dowodowej w świetle art. 80 k.p.a. Istotę sporu w sprawie stanowił współczynnik p.u.m. jaki należy przyjąć dla przedmiotu wyceny, a co za tym idzie jakie nieruchomości podobne należało dobrać do metody porównywania parami. Organ dalej wyjaśnił, iż współczynnik p.u.m. to powierzchnia użytkowa mieszkań na danej inwestycji, jaką uzyskać można z 1 m2 gruntu. A. Sz. wyjaśniła, iż ów współczynnik wynosi od 0,82 do 1,1 p.u.m./lnr, tłumacząc, że jest to efekt analizy gruntów przyległych i intensywności występującej zabudowy. Dodatkowo na rozprawie administracyjnej 9 lipca 2015 r. autorka operatu szacunkowego złożyła tabelę z obliczeniami. Tymczasem J. J., K. S. oraz A. L. uważają, że ów współczynnik powinien oscylować na poziomie wyższym, ponieważ A. S. określił go na poziomie 3,15 p.u.m./1m2. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego ustalenia wartości tego współczynnika ma to, jakiego rodzaju zabudowa (tj. ilu kondygnacyjna) może być realizowana na danym terenie. A. Sz. przyjęła, że dla przedmiotu wyceny była to zabudowa 3-kondygnacyjna z poddaszem użytkowym, bez usług w parterach. Natomiast według twierdzeń odwołujących, opartych na kontroperacie A. S. na gruncie sąsiednim możliwa była zabudowa od 6 do 7 kondygnacji. Powodem odmówienia operatowi szacunkowemu A. Sz. wartości dowodowej była niekonsekwencja biegłej w identyfikacji rynku, co w rezultacie spowodowało nieuzasadnione odrzucenie transakcji drogowych dla porównań, czyli przejaw naruszenia § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Autorka operatu szacunkowego wyjaśniła bowiem, powołując się na poglądy M. W. oraz prof. dr hab. inż. M. P., że pojęcie rynku lokalnego nie odnosi się tylko do rynku gminnego lub powiatowego, gdyż może zdarzyć się tak, że dany rynek lokalny podzielić można i należy na "podrynki lokalne", co zdarza się przy dużych aglomeracjach. Przyczyną takiego działania może być zrelatywizowanie wyceny np. do położenia nieruchomości i osiągnięcie bardziej prawdopodobnego wyniku. Sztywne uznanie rynku lokalnego za wyłącznie rynek gminny uniemożliwia wychwycenie pewnych prawidłowości cenotwórczych, występujących na danych sektorach dużego miasta. Oznacza to, że dane miasto składa się z kilku rynków utworzonych ze względu na dzielnice, czy części miasta. Organ wskazał, że autorka operatu szacunkowego zaobserwowała prawidłowość, że odległość położenia nieruchomości od centrum determinuje jej cenę i z tego powodu podzieliła rynek lokalny (gminny) [...] na rynki: śródmiejski, centralny, pośredni i peryferyjny Stwierdziwszy, że nieruchomość znajduje się na skraju śródmieścia, i że w obrębie tego rynku odnotowano jedynie 7 transakcji drogowych, biegła uznała że nie ma możliwości dokonania wyceny nieruchomości przez pryzmat transakcji drogowych, nawet przy zastosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny (który dopuszcza wszak korektę ceny średniej nieruchomości, uwzględniającą różnice w poszczególnych cenach nieruchomości), ani przy uwzględnieniu metody określonej w § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego i przystąpiła do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny (tj. wyceny działki przez pryzmat przeznaczenia gruntów przyległych). Chociaż w dalszych fragmentach operatu szacunkowego, w odniesieniu do gruntów mieszkalnych, biegła przyznała również, iż wartość gruntu uzależniona jest od odległości od centrum, co uzasadnia podział rynku lokalnego na podrynki w postaci: pośredniego I, pośredniego II, śródmiejskiego i centrum, to wykazała niekonsekwencję w prezentowanym toku rozumowania i działania, bowiem zdaniem organu mimo przyznania, że nieruchomość znajduje się w strefie śródmiejskiej (podrynku lokalnym), wyceniając ją przy metodzie porównywania parami wzięła pod uwagę nieruchomości położone w [...] w innych strefach niż śródmiejska. W świetle powyższego zdaniem Wojewody operat szacunkowy A. Sz. nie posiadał przymiotów, które w świetle art. 80 k.p.a. mogą uczynić z niego podstawę do orzekania. Biegła nie wykazała skutecznie, zdaniem organu II instancji, dlaczego nie można wycenić działki przez pryzmat jej drogowego przeznaczenia i takiego sposobu użytkowania na kluczową datę 29 października 1998 r. Z kolei organ odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. stwierdził, iż zawiera on błędy świadczące o niedochowaniu rygorów wynikających z art. 175 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu autor operatu błędnie przyjął, że nieruchomość 29 października 1998 r. była przeznaczona pod intensywną zabudowę śródmiejsko-mieszkalno-usługową o dopuszczalnej zabudowie do sześciu kondygnacji nadziemnych. Po drugie zdaniem organu w operacie szacunkowym znajdują się zdania, świadczące o tym, że jego autor zaprzecza sam sobie, twierdząc, iż dokument sporządzono 27 lutego 2015 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Organ stoi na stanowisku, iż w ww. operacie zbadano rynek nieruchomości wyłącznie w okresie od sierpnia 2013 r. do kwietnia 2014 r., mimo że w myśl ust. 3 pkt 3 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) - Noty Interpretacyjnej nr 1 - pt. "Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości", do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie zaś cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego rzeczoznawca majątkowy A. S. nie dokonał. Organ zauważył również, iż operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. S. uchybia normom wynikającym z § 56 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez niezawarcie w sporządzonym dokumencie opisu stanu nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. Nadto do operatu szacunkowego nie załączono w myśl § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny protokołu z oględzin nieruchomości. W ocenie organu operat uchybiał także art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez porównanie prawa własności nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, przy jednoczesnym pominięciu § 27 ust. 1 tego rozporządzenia. Kończąc swój wywód Wojewoda zalecił, by Starosta [...] rozpoznając sprawę ponownie przeprowadził nowy dowód z opinii biegłego, a przed ustaleniem nowego odszkodowania organ sprawdził, czy nie zawiera on takich uchybień jakie Wojewoda dostrzegł w obecnym operacie. Odnosząc się do zarzutów stron wskazanych w odwołaniu złożonym przez adwokata A. Z., reprezentującego J. J., A. L. i K. S., Wojewoda stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. przez Starostę poznańskiego jest w jego ocenie niezasadny. Organ wyjaśnił, iż od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) ostateczne decyzje administracyjne - chociaż nieprawomocne - to o ile ich przedmiotem była wypłata odszkodowania, podlegały wykonaniu w terminie 14 dni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 11 kodeksu poprzez niepodanie podstawy prawnej decyzji w zakresie jej punktu II. Wojewoda stwierdził, że zarzut ten jest trafny, ponieważ rzeczywiście w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji Starosta [...] nie wskazał na art. 132 ust. 3a u.g.n. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez odmowę ustalenia odszkodowania tytułem kosztów nabycia nieruchomości ekwiwalentnej w ocenie organu argumentacja podniesiona na poparcie tego zarzutu jest chybiona. Po pierwsze zdaniem organu odwołujący nie poniosą żadnych kosztów nabycia nieruchomości ekwiwalentnej, albowiem przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość: użytkowana jako droga publiczna, przeznaczona pod drogę publiczną i zabudowana drogą publiczną, a te mogą stanowić przedmiot własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, wobec czego odwołujący nie mają możliwości by nabyć tego rodzaju grunt zamienny, a zatem nie są w stanie ponieść z tego tytułu żadnej szkody. Po drugie zaś organ stoi na stanowisku, że art. 128 ust. 1 u.g.n. jest ustawową realizacją zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, podobnie jak dalsze przepisy ustawy. Ostatnia grupa zarzutów dotyczyła nieuzasadnionego przyjęcia przez organ I instancji, iż dowodem w sprawie może zostać uznany operat szacunkowy A. Sz., a odmówił wiarygodności operatowi A. S.. Wojewoda w tym zakresie przyznał odwołującym rację, gdyż jego zdaniem organ I instancji niewłaściwie uzasadnił wybór operatu na podstawie którego ustalił odszkodowanie. W szczególności Wojewoda podzielił zapatrywanie wyrażone w odwołaniu, że sam tylko fakt, że operat szacunkowy został sporządzony na zlecenie strony, a nie organu, nie przesądza od razu o wyższości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Odnosząc się do drugiego odwołania, które wniósł J. J., twierdząc, iż działa w imieniu własnym oraz A. L., organ uznał, ze nie było trafne żądanie, że należy w sprawie zmienić zaskarżoną decyzję i ustalić odszkodowania z uwzględnieniem: prawidłowego wskaźnika p.u.m., kosztów związanych z poszukiwaniem i nabyciem innej nieruchomości, wartością podatku VAT albo podatku od czynności cywilnoprawnych oraz wskazanie, że wypłacie podlega cała kwota tak ustalonego odszkodowania. W ocenie organu wskaźnik p.u.m. ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego A. Sz. był prawidłowy, ponieważ nieruchomości sąsiednie względem przedmiotowej nieruchomości cechuje zabudowa do 3 kondygnacji nadziemnych z poddaszem użytkowym. Twierdzenie, że w kwocie ustalonego odszkodowania powinny mieścić się: podatek VAT lub od czynności cywilnoprawnych, ekwiwalent kosztów poszukiwania nieruchomości zamiennej są zdaniem organu sprzeczne z art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz godzą w ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 219/09. Zarzuty błędnego ustalenia przeznaczenie nieruchomości przez A. Sz. są chybione. Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. J. J. działając w imieniu własnym jak również K. L. (dalej skarżący) wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Jednocześnie skarżący wnieśli o wypłatę odszkodowania w kwocie [...]zł, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie: 1. § 36 ust. 1, 4 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 154 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że przy wycenie wartości nieruchomości należących do skarżących rzeczoznawcy majątkowi winni wziąć do porównania nieruchomości drogowe; 2. art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na odmowie uwzględnienia w ustalanym odszkodowaniu kosztów związanych z nabyciem nieruchomości ekwiwalentnej; 3. art. 6 k.p.a. - zasady praworządności, nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa - poprzez przekroczenie kompetencji organu i "wejście w rolę" rzeczoznawcy majątkowego, pomimo braku koniecznej wiedzy specjalistycznej, a także przekroczenie kompetencji organu w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości,; 4. art. 7, 8 i 11 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania - poprzez nieuzasadnione przekroczenie kompetencji organu, niewyjaśnienie podstaw prawnych takiego działania, czynienie ustaleń sprzecznych z dowodami zgromadzonymi w sprawie; 5. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny, nieprawidłowe ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości miały przeznaczenie drogowe, błędną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego A. S.. W uzasadnieniu swojej skargi, skarżący wskazali, iż co do skutku zaskarżonej decyzji - w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania - skarżący nie wnoszą zastrzeżeń, jednakże motywy tej decyzji, a co za tym idzie - wytyczne dla organu I instancji, w żadnej mierze nie mogą się ostać. Zdaniem skarżących Wojewoda nie był uprawniony do czynienia ustaleń, że przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie drogowe, czym organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa i przekroczenia swoich kompetencji. Nadto skarżący wskazują, iż Wojewoda błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejność biegły winien przy wycenie nieruchomości przyjąć do porównania ceny transakcji nieruchomości drogowych w tej okolicy. Zdaniem skarżących takie działanie byłoby sprzeczne z treścią § 36 ust. 1 w obecnym brzmieniu co za tym idzie, zarówno biegła A. Sz., jak i biegły A. S., prawidłowo przyjęli w swoich operatach ceny nieruchomości mieszkalnych, a nie drogowych. W odniesieniu do zarzutów Wojewody do obu operatów szacunkowych złożonych w niniejszej sprawie skarżący podnoszą, że organ stanowczo przekracza granice swoich kompetencji przy ich ocenie, bowiem pomimo iż organ wskazuje, że spod jego oceny wyłączona jest ta warstwa informacji zawartych w operacie szacunkowym, która jest wiedzą specjalistyczną, to jednak znaczna część zarzutów organu wobec tych opinii wkraczała właśnie w ten "niedozwolony" dla organu zakres wiedzy specjalistycznej. Organ kwestionował przyjęte przez biegłych metodologie sporządzenia wyceny, dobór cech rynkowych, czy same nieruchomości przyjęte do porównania. W tym również organ w sposób nieuprawniony kwestionował przyjęte do porównania nieruchomości przez biegłego S. , mimo iż są one prawidłowe w świetle przepisów prawa i Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny. Skarżący zwracają również uwagę, iż pozostałe zarzuty organu co do operatu biegłego S. nie mają racji bytu, w szczególności w zakresie nieprzyjęcia do porównania nieruchomości drogowych i przyjęcia, w ocenie organu, zbyt wysokiej możliwej zabudowy. Skarżący zwrócili również uwagę, iż zgodnie z treścią § 36 ust. 6 Rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi (...). Użycie przez ustawodawcę różnych sposobów wywłaszczenia nieruchomości, nakazuje wiązać odmienne skutki z konkretnym sposobem tego wywłaszczenia. Nieruchomość należąca do skarżących została wywłaszczona poprzez jej zajęcie pod drogę. Tym samym, gdyby w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był do porównania przyjąć inne nieruchomości drogowe, musiałyby być to nieruchomości zajęte pod drogi, w rozumieniu tego przepisu. Oczywiste jest przy tym zdaniem skarżących, że nie istnieje żadna baza transakcji rynkowych, które dotyczyłyby nieruchomości zajmowanych pod drogi. Brak jest zatem operacji, które pozwoliłyby rzeczoznawcy majątkowemu na poczynienie ustaleń dotyczących wartości nieruchomości zajętej pod drogę, w oparciu o podobne nieruchomości, zajmowane pod drogi. W ocenie skarżących organ II instancji dopuścił się również naruszenia przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., nieprawidłowo uznając, że do słusznego odszkodowania za przejęcie nieruchomości skarżących, nie dolicza się kosztów związanych z nabyciem nieruchomości ekwiwalentnej, w tym kosztów podatku VAT lub PCC. Na poparcie tegoż zarzutu skarżący przytoczyli argumentację wskazaną w odwołaniu. Reasumując argumentację swojej skargi, skarżący stwierdzili, iż w świetle omówionych okoliczności należy uznać, że wytyczne organu II instancji są nieprawidłowe, a decyzja organu w takiej formie nie może się ostać. W odpowiedzi na skargę z dnia 26 września 2016 r. znak: [...] Wojewoda wniósł o jej oddalenie i nieuwzględnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ powołał się na argumentację z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto wskazał, iż w jego ocenie zarzut odnośnie naruszenia art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny" lub "rozporządzenie wykonawcze"), poprzez wykroczenie przy ocenie operatów szacunkowych poza swoje kompetencje nie jest trafny. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą dla ustalenia przeznaczenia planistycznego obu działek był ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej P. Nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r., (Dz. Urz. Woj. P. . z 1994 r. Nr [...], poz. 246, dalej: "plan miejscowy z 1994 r."). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym, który ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze danej gminy lub jej części. To natomiast zdaniem organu oznacza, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, przy ocenie prawidłowości operatu szacunkowego, znaczenie ma treść planu miejscowego i zakodowane w nim normy prawne, a nie treść innych dokumentów, czy zaświadczeń, nawet wydawanych przez Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury. Wojewoda podziela zapatrywanie skarżących, że ocena operatu szacunkowego nie jest możliwa, jeśliby miała wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, co nie oznacza jednak, że istnieje zakaz czytania ze zrozumieniem tych fragmentów operatu szacunkowego i zachodzi niemożność podjęcia próby zrozumienia toku rozumowania rzeczoznawcy majątkowego. Wręcz przeciwnie, zdaniem organu również w tej warstwie istnieje możliwość, a nawet zachodzi konieczność oceny, czy przedłożony dokument jest spójny, konsekwentny i nie zawiera błędów świadczących o tym, że jego autor zaprzecza sam sobie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dostrzegł istotną niekonsekwencję w toku rozumowania rzeczoznawcy majątkowego A. S., która przedstawiła dwa wykluczające się poglądy: 1) o niemożności porównania działki drogowej położonej w śródmieściu z działką drogową położoną w innych strefach miastach; 2) o możliwości porównania działki mieszkaniowej położonej w śródmieściu z działką mieszkaniową położoną w innych strefach miasta. W rezultacie takiego wewnętrznie kontradyktoryjnego założenia autorka operatu szacunkowego wykluczyła możliwość wyceny działki przez pryzmat przeznaczenia drogowego i zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Stosując jednak powołany przepis rozporządzenia wykonawczego biegła porównała grunty mieszkaniowe z różnych stref, korygując zachodzącą pomiędzy nimi różnice w zakresie lokalizacji stosownymi współczynnikami korygującymi. Nie wykonała jednak takiego działania w przypadku wyceny gruntu przez pryzmat przeznaczenia drogowego, czyli jej porównania z gruntami drogowymi ze stref innych niż śródmiejska. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że do kwoty ustalonego odszkodowania należy doliczyć wartość podatku od towarów i usług lub podatku od czynności cywilnoprawnych, na którego poparcie powołano się na wyrok WSA W Warszawie z 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1559/09. Organ stwierdził, że analiza uzasadnienia tego wyroku prowadzi do wniosku, że sformułowanie zacytowane przez skarżących padło w odmiennym kontekście, aniżeli zasugerowano i z tego względu jest nieprzydatne dla rozważań w przedmiotowej sprawie. Skarżący J. J. występując we własnym imieniu oraz jako pełnomocnik A. L. i K. S. (innych skarżących – art. 35 § 1 p.p.s.a.) dnia 2 grudnia 2016r. przedłożył kserokopie dokumentów związanych ze stanem zagospodarowania wskazanych w piśmie budynków z terenu przyległego do przedmiotowej działki oraz decyzję o warunkach zabudowy działek u zbiegu ul. [...] [...] i ul. [...] w [...] (k. 37 – 51) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066 ), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 dalej powoływanej jako"p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć z przyczyn innych niż wskazane w skardze, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji organów w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość nabytą na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów : obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]– w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.), Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu utraconego prawa własności złożyli w dniu 28.12.2005r. A. L., H. J. (zmarła w toku postępowania – spadek po niej nabyły jej dzieci J. J. i A. L. każde po [...] części), K. S., S. S. (zmarła w toku postępowania, jej spadkobiercą jest K. S.) i J. J.. Słusznie organy uznały, że wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 w/w ustawy, tj do 31.12.2005r. Wniosek dotyczył działki nr [...] i [...], których w/w osoby były współwłaścicielami. Działka nr [...] została podzielona m.in. na działki nr [...] i [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowiły w dniu 31.12.1998r. drogi publiczne i z dniem 1.01.1999r, weszły w skład dróg publicznych gminnych- stanowiących własność Miasta P. (decyzja Wojewody z [...]07.2007r.). Działka nr [...] nie została objęta w/w decyzją Wojewody, gdyż nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31.12.2998r. i nie weszła w skład drogi publicznej – gminnej z dniem 1.01.1999r. Nie została objęta hipotezą z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Grunt ten w ewidencji gruntów został oznaczony symbolem B a nie symbolem "dr", co słusznie wskazały organy zakreślając przedmiot sprawy. Decyzją z dnia [...]2008r. Dyrektor Zarządu [...] w P. orzekł o ustaleniu odszkodowania za cześć nieruchomości (działki [...] i [...] na rzecz A. L., H. J., K. S., S. S. i J. J. w kwocie [...]zł , kwota ta została Skarżącym wypłacona. W wyniku skargi Skarżących WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 30.06.2009r. w sprawie II SA/po 219/09 uchylił decyzje organów I i II instancji uznając, że nie dokonano oceny operatu, nie uwzględniono stanowiska stron, nie wezwano rzeczoznawcy o materiału źródłowe, nie zobowiązano rzeczoznawcy do wyjaśnienia zastrzeżeń, Sąd przesądził, że odszkodowanie przyznaje się bez VAT w kwocie brutto, Kolejna decyzja z [...]2012r ustalająca odszkodowanie w kwocie [...]zł została uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 4.10.2012r. w sprawie II S.A./Po 420/12. Sąd uznał, że organ i pracownik organu wydający decyzję podlegał wyłączeniu w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie organy i sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był w/w prawomocnym wyrokiem sądu. Jako organ właściwy został wyznaczony Starosta [...], Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2013r. umorzył postępowanie co do nieruchomości [...] o pow. [...] ha jako bezprzedmiotowy – działka ta nie stanowi i nie stanowiła drogi publicznej, nie była objętą hipotezą z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające. Decyzja ta stała się ostateczna 7 czerwca 2013r. . Decyzja starosty z dnia [...]2013r. ustalająca odszkodowanie została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...].2014r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia 26 lutego 2015r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. Sz., która sporządziła operat szacunkowy z dnia 27 maja 2015r. W toku postępowania Skarżący przedłożył operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę A. S. z dnia 27 lutego 2015r. Wg rzeczoznawcy S. wartość wycenianej nieruchomości wynosi [...] zł a wg rzeczoznawcy A. Sz. - [...] zł. Organ I instancji uwzględnił operat rzeczoznawcy A. Sz.. W toku postępowania przeprowadził rozprawy administracyjne z udziałem m.in. rzeczoznawców Decyzją z dnia [...]2015r. Starosta ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł i ustalił, że wypłacie podlega kwota [...]zł stanowiąca różnicę miedzy odszkodowaniem wypłaconym a ustalonym i odmówił doliczenia do kwoty odszkodowania wartości podatku od towarów i usług, innych kosztów nabycia nieruchomości. Starosta uznał, że doliczenie do odszkodowania wysokości danin publicznych nie jest zasadne, wnioskodawcy nie są płatnikami podatku od towarów i usług – daniny nie są częścią składową odszkodowania, nie jest też zasadne doliczenie potencjalnych kosztów nabycia nieruchomości (koszty pośrednika, taksy notarialnej, ekspertyz) np. na zakup nieruchomości zamiennej, Do tej pory tytułem odszkodowania wypłacono wnioskodawcom łącznie [...] zł, na podstawie wydawanych w toku postępowania decyzji, które zostały później uchylone. Tych kwot wnioskodawcy nie zwrócili. Wojewoda uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję starosty [...] z [...]2015r. przede wszystkim zakwestionował ustalenie odszkodowania w oparciu o operat A. Sz. . W decyzji podniósł zarzuty odnośnie obu operatów. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej podano, ustalenia w zakresie wysokości odszkodowania oparte są na operatach szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego. Zasady określania wartości nieruchomości zostały zawarte w przepisach art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.20216.2147) Według powyższych przepisów ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po upływie okresu 12 miesięcy, stosownie do ust. 4 art. 156, operat może być wykorzystany dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W klauzuli tej rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu oraz podpisuje ją, zamieszczając daty i swoją pieczęć. Wskazana regulacja podyktowana jest potrzebą wyeliminowania czynników wpływających na dezaktualizację operatu, wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym chociażby dostępnych rzeczoznawcy danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dokonując analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że operat szacunkowy dotyczący przedmiotowych nieruchomości został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. Sz. w dniu 27 maja 2015r. a operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A. [...] w dniu 27 lutego 2015r. Decyzja organu I instancji z dnia [...] 2015r. została wydana w terminie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatów, natomiast rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w dniu 8 lipca 2016 r. - a więc po upływie jednego miesiąca i 11 dni od daty upływu terminu ważności operatu A. Sz. i po upływie ponad ośmiu miesięcy od daty upływu ważności operatu A. S. - czego organ II instancji nie dostrzegł. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, jako organu merytorycznego w sprawie, zobligowanego z woli ustawodawcy do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09). Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być aktualny także na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak jest potwierdzenia aktualności operatów przez ich autorów. Za potwierdzenie aktualności nie może być, w ocenie Sądu, uznane pismo rzeczoznawcy A. Sz. z dnia 20 maja 2016r., które stanowi jedynie ustosunkowanie się rzeczoznawcy do pytań sformułowanych przez organ II instancji i nie zawiera żadnej informacji czy oświadczenia co do aktualności sporządzonych operatów w zakresie chociażby przyjętych w nich danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Ustawodawca dopuścił co prawda posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wojewoda w toku postępowania odwoławczego nie zwrócił się do rzeczoznawcy A. Sz. o dokonanie aktualizacji operatu przez naniesienie stosownej klauzuli. Braku tego Sąd w niniejszym postępowaniu uzupełnić nie ma podstaw. Wojewoda nie zwrócił się również do skarżących o przedstawienie takiej klauzuli odnoście złożonego przez nich operatu A. [...], którego stan zdrowia mógł ulec poprawie. Ten operat bowiem również stracił aktualność w świetle w/w przepisów. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego, a to z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjność postępowania i merytoryczne kompetencje organu odwoławczego. (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2009r., I SA./Wa 1630/08, lex nr 527210, wyrok NSA z dnia 6.08.2010r., I OSK 1371/09, lex) Z powyższego wynika zatem, że organ II instancji nieprawidłowo uczynił podstawą swoich ustaleń nieaktualne już operaty szacunkowe, które to uchybienie stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n. i w konsekwencji art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., albowiem nie pozwala rozstrzygnąć, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparte na nich ustalenie odszkodowania, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Uznając, że operat szacunkowy nie pozwala na ocenę danych w nim zawartych, Sąd nie może jednocześnie ustosunkować się do zarzutów skierowanych przez skarżących wobec ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, które wynikały z operatu i zostały ocenione przez organ administracji, jako podstawa orzekania i stwierdzać czy rozstrzygnięcia organów były prawidłowe, zarówno co do ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości, jak i wysokości odszkodowania. Takie działanie Sądu nie znajdowałoby usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego, jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Bez potwierdzenia aktualności operatu nie może formułować żadnych wiążących konkluzji, sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, że czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania. W tym zakresie ustalenia Sądu mogłyby być uznane za przedwczesne, a w a w efekcie – nie mogące wywołać skutków, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 2 października 2012r., sygn. II OSK 1058/11, lex) Z uwagi na powyższe zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, organ będzie zobowiązany do zwrócenia się do rzeczoznawcy Sz. o potwierdzenie aktualności operatu a także zobowiązać Skarżących do przedłożenia takiej klauzuli aktualizacyjnej sporządzonej przez rzeczoznawcę A. [...] wobec złożonego przez nich operatu i wówczas w zależności od potwierdzenia bądź nie operatu dokonać ich oceny bądź uchylić decyzję organu I instancji celem powołania rzeczoznawcy w celu sporządzenia aktualnego operatu. Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lipca 2011r. (sygn. I SA/Wa 8/11, lex nr 1150877) w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w zakresie dokonywania oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego przez organ Wojewoda winien uwzględnić fakt, że ocena nie może dotyczyć okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej. Warto w tym miejscu powołać stanowisko zajęte przez WSA w Białymstoku, w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016r. (II S.A./Bk 272/16, lex nr 2115300), które sąd w niniejszej sprawie podziela: "1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. 2. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia. 3. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił niższą wartość nieruchomości od wartości ustalonej w nieaktualnym operacie, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę." Wątpliwości co do prawidłowości sporządzania operatu, przyjmowanych wartości nieruchomości, metodologii wyceny czy zachowania standardów dotyczących sporządzania operatów mogą być wyjaśnione przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega bowiem wyłącznie prawidłowość sporządzenia operatu a w szczególności to, czy nie zawiera nieścisłości, błędów rachunkowych, czy nie przeczy zasadom logiki, czy jest jasny. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 867, nb 5). Przepisy prawa przy wycenie gruntu przeznaczonego pod drogę nie wskazują cech jakie należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, ani też nie zakazują przyjmowania takich cech jak sąsiedztwo, stan zurbanizowania, jakość drogi dojazdowej, możliwość bezpośredniego zjazdu z nieruchomości, uzbrojenie w urządzenia przesyłowe. Przeciwnie z przepisów art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny wynika, że to rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, ze względu na istotne cechy decydujące o wartości nieruchomości, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości. Zgodnie z § 26 ust. 3 rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Ten zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. Z uwagi na fakt, że operaty nie miały klauzuli aktualności dokonanie szczegółowej oceny zważeń Wojewody nie może być przez Sąd na tym etapie dokonana. Nie ma podstaw do ustosunkowania się wskazanych przez Wojewodę zarzutów naruszenia art. 151 ust.1, art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z uwagi jednak na dokonanie przez Wojewodę wykładni § 36 rozporządzenia niezależnie od oceny operatu Sąd wskazuje, że nie wszystkie elementy tej wykładni przyjęte przez Wojewodę były zasadne, w szczególności dotyczy to relacji 36 ust. 4 i § 36 ust. 2 rozporządzenia. Sąd w całości zgadza się z wykładnią § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny zawartą w wyroku NSA z 15 marca 2015r. (I OSK 2227/13, w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), która odnosi się do sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli takiej jak w niniejszej sprawie. Zgodnie z przedstawioną tam wykładnią, którą sąd podziela § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść § 36 ust. 6 rozporządzenia jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Istnienie możliwości dokonania takiej wyceny ocenia rzeczoznawca. § 36 ust.1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie nieruchomości drogowych nie ma podstaw do zastosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. To sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie słusznie Wojewoda ustalił, że w przedmiotowej sprawie pod drogę publiczną została nabyta z mocy prawa nieruchomość , która na dzień wywłaszczenia była zajęta pod drogę publiczną. Wynikało to już z samej treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). i z decyzji Wojewody z [...] lipca 2007r. znak: [...] (k. 24 akt administracyjnych organu I instancji) stwierdzającej jaka część nieruchomości stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta P. jako grunt zajęty pod drogi publiczne- drogi gminne. W sprawie nie wykazano i w ogóle nie podnoszono, że między 31 grudnia 1998r. a 29 października 1998r. zmieniło się przeznaczenie tych gruntów. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że na dzień 29 października 1998r. nieruchomości przedmiotowe były, jak i obecnie użytkowane jako droga. Przemawia za tym nie tylko ówczesny stan tych nieruchomości, tożsamy z obecny jak i podstawa wywłaszczenia, w/w decyzja z 17 lipca 2007r. i analiza obowiązującego na dzień 29 października 1998r. ogólnego planu miejscowego i przepisów na mocy, których został wprowadzony. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1994r. na mocy art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999.89.415) tracił moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, tj. liczonego zgodnie z art. 75 tej ustawy od 1 stycznia 1995r. Obowiązywał więc 29 października 1998r. To, że w planie nie oznaczono szczegółowo tej nieruchomości jako drogi a znajdowała się ona na gruntach wskazanych w planie jako [...] – teren zabudowy śródmiejskiej mieszkalno – usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej) nie oznacza, że był to teren o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym. Warto wskazać, że w czasie uchwalania planu obowiązywała ustawa o planowaniu przestrzennym z 12 lipca 1984r (t.j. Dz,U. 1989.17.99), która nie nakładała obowiązku wskazywania w planie działek o przeznaczeniu drogowym (art. 26), a oczywistym było, że w terenie zabudowy mieszkaniowej musi być zaplanowana infrastruktura drogowa. W pozyskanym przez Wojewodę wyrysie z miejscowego planu (k. 51 akt II instancji) i pisma wynika, że teren sporny był przeznaczony na drogę. Pojęcie drogi publicznej uregulowane było w ustawie z 21 marca 1985r. o drogach publicznych i z tych przepisów (art. 1 i 7) wynika, ze cechą ich jest powszechność dostępu. Plan miejscowy wskazywał jedynie autostrady, i główne drogi na wskazywał innych niż główne powszechnie dostępnych dróg. Plan wskazywał jednak linie rozgraniczające poszczególne tereny i z niego wynikało, że tereny sporne były rozgraniczone pod komunikację Odnosząc się do pozostałych kwestii zawartych w zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd uznał, że Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń związanych z podstawą przejęcia spornego gruntu, jego położenia, wielkości i oznaczenia w ewidencjach i księgach wieczystych, a także wyłączenia z przedmiotowej sprawy działki nr [...] oraz prawidłowych ustaleń w przedmiocie terminowego złożenia przedmiotowego wniosku i jego zakresu. Okoliczności te nie były w toku postępowania zgłaszane jako sporne. Kwestia właściwości organu I instancji zdeterminowana została wiążącym wyrokiem tut. sądu z 4 października 2012r. (II SA/Po 420/12). Sąd nie kwestionuje również ustaleń Wojewody co do właścicieli nieruchomości i następstwa prawnego związane ze śmiercią dwóch współwłaścicielek. W tym miejscu należy wskazać, że ustalenia dokonane w tym zakresie przez biegłą rzeczoznawcę nie były wiążące i jak wynika z decyzji organu I instancji nie wskazał on za biegłą wysokości udziałów poszczególnych uczestników postępowania w spornej nieruchomości. Udziały nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, nie były jednak kwestionowane przez Skarżące, nie zostało wykazane, że ustalenie te nie było prawidłowe. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że winno być to wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda prawidłowo ustalił jakie w sprawie zostały wydane decyzje i w jakiej wysokości na ich podstawie były wypłacane skarżącym kwoty. Prawidłowo również wyjaśnił, że od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) ostateczne decyzje administracyjne - chociaż nieprawomocne - to o ile ich przedmiotem była wypłata odszkodowania, podlegały wykonaniu w terminie 14 dni. Istniała więc podstawa do wypłaty tych kwot. Zgodnie z art. 132 ust. 3 a u.g.n. jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Przepis ten stanowił podstawę do obniżenia kwoty ustalonego w kolejnej decyzji (po uchyleniu poprzednich) odszkodowania o kwoty uprzednio wypłacone. W przedmiotowej sprawie organy nie domagały się zwrotu wypłaconych kwot na podstawie uchylonych decyzji, gdyż sprawa cały czas się toczy i jej przedmiotem, jak słusznie zauważył Wojewoda nie jest ustalenie czy odszkodowanie jest należne ale w jakiej wysokości winno być Skarżącym wypłacone. Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda uznał wiążącą moc wydanych w sprawie wyroków WSA, a w szczególności wyroku z 30 czerwca 2009r. w sprawie II S.A./Po 219/09 , w którym podano, że nie uwzględnia się stawki od towarów i usług, do wyceny przyjmuje się bowiem ceny rynkowe (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Prawidłowo również wojewoda przyjął, że nie było podstaw do uwzględnienia w wysokości odszkodowania kosztów nabycia nieruchomości ekwiwalentnej choc nie wszystkie argumenty sąd podziela – ekwiwalentna nieruchomość to nie taka sama, - należy się słuszne odszkodowanie a temu odpowiada podstawa ustalenia odszkodowania jaką jest aktualna wartość rynkowa nieruchomości wywłaszczonej a nie hipotetyczne koszty nabycia nieruchomości zamiennej, koszty poszukiwania nieruchomości innej, VAT czy podatki od czynności cywilnoprawnej. Brak uwzględnienia tych dodatkowych kwot, o które wnosili Skarżący nie stanowi naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji ani art. 128 ust. 1 u.g.n. słuszne odszkodowanie nie jest bowiem jednoznaczne z odszkodowaniem pełnym. Wyjaśnił to szczegółowo Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, które to wyjaśnienia stanowią odpowiedź na wnioski Skarżących. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4)." Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: (...) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Trybunał konstytucyjny słusznie zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej - art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r., I OSK 990/11), gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto.). Pogląd ten znajduje zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a uchylając zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że organ II instancji opierając się na nieaktualnych operatach szacunkowych naruszył art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ale także art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Wskazania co do dalszego toku postępowania znajdują się na str. 24 niniejszego uzasadnienia. Rozstrzygając w kwestii kosztów Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie występowało trzech Skarżących (J. [...], K. S. i A. L. ). J. [...] na mocy art. 35 § 1 p.p.s.a był ustanowiony pełnomocnikiem przez obie Skarżące. Skarga została wniesiona przez Skarżących będących współwłaścicielami tej samej nieruchomości i z tego tytułu a więc z praw do jednej nieruchomości wywodzili swoje uprawnienia do posiadania statusu strony postępowania. Miało więc miejsce współuczestnictwo materialne i tym samym zgodnie z art. 214 § 2 p.p.s.a skargi podlegały jednej opłacie. W przedmiotowej sprawie został uiszczony wpis w wysokości 200 zł przez A. L. , zgodnie z zarządzeniem z 26 września 2016r. (k. 2 i 23 akt) w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości wpisów oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193) . W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie istniała rozbieżność w zakresie sposobu obliczania wpisu od skarg w przedmiocie decyzji dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Rozbieżność ta została usunięta w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016r. (I OPS 1/16), zgodnie z którą od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podał, że skoro przedmiotem sprawy jest wyłącznie odszkodowanie, to wpisem od skargi należnym w takiej sprawie jest wpis stosunkowy określony w art. 231 P.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zależny od wartości przedmiotu zaskarżenia. Odnosi się bowiem tylko do sumy pieniężnej, jaką jest kwota odszkodowania, nie zaś także do faktu wywłaszczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie jej przedmiotem było wyłącznie odszkodowanie za nieruchomość nabytą na realizację inwestycji drogowej, art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Tym samym należnym wpisem nie był wpis stały w wysokości 200 zł a wpis stosunkowy. Skarżący zakwestionowali wysokość odszkodowania w decyzji, domagali się bowiem wyższej kwoty. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie należnością ustaloną do wypłaty była kwota [...]zł a nie wysokość odszkodowania wskazana w decyzji ( pozostałe wypłacone kwoty były już objęte innymi uchylonymi decyzjami) Sąd uznał, że wartością przedmiotu sprawy jest w/w kwota [...]zł. Zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisów wpis stosunkowy wynosi 2% tej kwoty (tj. [...] zł) nie mniej niż 1500 zł, co oznacza, że należy wpis wynosi 1500 zł. W przedmiotowej sprawie uiszczona została jedynie kwota 200 zł. Ta kwota z uwagi na współuczestnictwo materialne obciążała solidarnie troje Skarżących. Z uwagi na wynik sprawy, zgodnie z art. 200 p.p.s.a sąd zasądził tą kwotę od organu solidarnie na rzecz Skarżących w pkt 3 wyroku. Pozostały brakujący wpis w kwocie 1300 zł nakazał ściągnąć od organu na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) na podstawie art. 200 w zw. z art. 223 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 4 wyroku. Z uwagi na fakt, że do kosztów oprócz wpisu zalicza się również wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika - adwokata liczone od wartości przedmiotu sprawy, a w niniejszej sprawie Skarżący J.J. był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. 2015.1800), w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 12 października 2016r.), wskazujących, że dotychczasowe kwoty znajdują zastosowanie do spraw, w których skarga została wniesiona w okresie od 1 stycznia do 26 października 2016r., zasądził od organu na rzecz Skarżącego J. kwotę 4800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.