II SAB/Po 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2019 r. D. K. (dalej w transkrypcji: D. C.), podtrzymując argumentację wcześniej przedstawioną za pośrednictwem swojego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, wniósł skargę na bezczynność Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w której domagał się: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenia organowi grzywny lub 5) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 6) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i 7) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które ustalono na podstawie akt sprawy, tj. akt administracyjnych przedstawionych przez organ wraz ze skargą, a także na podstawie materiału uzupełniającego zawartego w aktach sądowych (odpowiedź organu na skargę oraz uzupełnienie odpowiedzi na skargę). W dniu [...] lutego 2019 r. D. C. (dalej również: wnioskodawca; strona; skarżący), będący obywatelem [...], wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium [...]. W dniu złożenia wniosku Wojewoda powiadomił stronę i wszczęciu postępowania i wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] września 2019 r. Następnie w dniu [...] marca 2019 r. organ na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2018 r., poz. 2094, z późn. zm. – dalej: ustawa o cudzoziemcach; ustawa) zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium [...] i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństw i porządku publicznego. W dniu [...] kwietnia 2019 r. adwokat P. L.-M. za pośrednictwem platformy ePUAP przesłał do organu m.in. zeskanowany dyplom ukończenia przez D. C. studiów stacjonarnych w Wyższej Szkole [...] w [...] oraz pełnomocnictwo (dalej odwzorowania te nazywane będą "skanami"). W przedmiotowym piśmie przewodnim (dokumencie elektronicznym), przy którym zostały przesłane wymienione skany dokumentów, pełnomocnik zamieścił oświadczenie, że "załączone odpisy (skany), kserokopie pełnomocnictwa, umowy o pracę i dyplomu są zgodne z oryginałem". Ponadto kserokopie pełnomocnictwa, umowy o pracę i dyplomu zostały również wniesione do organu w dniu [...] maja 2019 r. W dniu [...] lipca 2019 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł, za pośrednictwem Wojewody, do Szefa Urzędu [...] (dalej: Szef [...]), ponaglenie na przewlekłość postępowania, na podstawie przepisów art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) – dalej: k.p.a. Ponaglenie wraz z odpisami akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, zostało przekazane Szefowi [...] przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Zarazem, stwierdzając brak oryginałów dokumentów potwierdzających spełnienie ustawowych wymogów udzielenia przedmiotowego zezwolenia, Wojewoda w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wezwał wnioskodawcę za pośrednictwem jego pełnomocnika do przedłożenia informacji starosty, właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca, o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. W piśmie tym organ poinformował również o konieczności złożenia oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa do reprezentowania wnioskodawcy przez występującego w sprawie adwokata. Wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2019 r. Pełnomocnik strony w dniu [...] lipca 2019 r. złożył skargę na pracownika urzędu wojewódzkiego, w której podniósł, że przesłane przez niego w dniu [...] kwietnia 2019 r. skany dokumentów zostały uwierzytelnione poprzez złożenie oświadczenia o ich zgodności z oryginałem, zawartego w piśmie przewodnim. Ponadto pełnomocnik podniósł, że oświadczenie ma przymiot dokumentu urzędowego, w związku z powyższym żądania organu [wynikające z treści wezwania z dnia [...] lipca 2019 r.] są bezzasadne. Ponadto analogiczne stanowisko wyraził w odrębnie wniesionym drogą elektroniczną piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie z dnia [...] lipca 2019 r. Następnie w dniu [...] lipca 2019 r. do akt postępowania został złożony oryginał pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi przez wnioskodawcę w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Szef [...] uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku – do dnia [...] października 2019 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., stanowiącym skierowaną do pełnomocnika strony "odpowiedź na skargę [z dnia [...] lipca 2019 r. na pracownika urzędu] wraz z wezwaniem do uzupełnienia wniosku" z dnia [...] lutego 2019 r., Wojewoda wyjaśnił, że po ponownej analizie akt sprawy uwzględnił zarzuty pełnomocnika co do wezwania z dnia [...] lipca 2019 r. odnoszące się do konieczności uzupełnienia informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Organ stwierdził, że wezwanie zostało sporządzone w sposób nieprecyzyjny, co mogło przyczynić się do niewłaściwego zrozumienia wymogów, których spełnienie jest niezbędne do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wobec tego sprecyzował, jakie dokumenty strona powinna przedłożyć w celu wykazania spełnienia warunków, o których mowa w art. 114 ust. 1 i 3 [pkt 2a] ustawy o cudzoziemcach i wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, w terminie 21 dni od otrzymania przedmiotowego pisma, poprzez dostarczenie: - oryginału informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, na podstawie rejestrów poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy na stanowisko specjalisty ds. rozwoju marki "[...]" na rynek ukraiński, sporządzonej z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywa polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust 1 pkt 1-11 ustawy [z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1482], wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku lub - dyplomu (oryginału do wglądu) ukończenia w okresie 3 poprzedzających złożenie wniosku uczelni z siedzibą na terytorium [...] albo innego państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Konfederacji Szwajcarskiej. W dniu [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r.) pełnomocnik wnioskodawcy, podtrzymując skargę i nie zgadzając się z organem co do nieprawidłowości poświadczenia wymaganych dokumentów, "z uwagi na interes [...]jego Mocodawcy", przedłożył "papierową kserokopię [żądanego] dyplomu [...] oraz umowy z odciśniętymi pieczątkami". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] Wojewoda udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i prace na terytorium [...], do dnia [...] sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga co od zasady podlegała uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie stanu bezczynności na dzień wniesienia skargi, który następnie ustał przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie. Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być skutecznie wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia, aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. stanowisko NSA w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 249/10 i 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 – orzeczenia dostępne jw.). Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro strona skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała w dniu [...] lipca 2019 r. ponaglenie do organu wyższego stopnia względem Wojewody, tj. do Szefa [...] Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że stwierdzenie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.), czyli niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu. Te kwestie mogą jednakże mieć wpływ na końcową ocenę, czy stan zwłoki w załatwieniu sprawy miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne znaczenie ma również przepis art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych (niż wskazanie adresu) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W razie zasadnego zastosowania tejże instytucji, organ uwalnia się bowiem od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mu w takich warunkach skutecznie postawić zarzutu bezczynności w załatwieniu sprawy. Wyjściowo należy jeszcze zauważyć, że rozstrzygnięcie Sądu wynikające z sentencji niniejszego wyroku, którego motywy zostaną przedstawione poniżej, nie oznacza, że argumentacja pełnomocnika strony skarżącej jest w całości trafna. Przeciwnie, znaczna część tej argumentacji okazała się chybiona, gdyż nie znalazła swojego umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Sąd przede wszystkim podkreśla, że niezależnie od stwierdzenia podstaw do przypisania organowi kwalifikowanej zwłoki w załatwieniu sprawy, tj. bezczynności w sprawie wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium [...] strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, końcowo aż do [...] sierpnia 2019 r. nie przedłożyła wszystkich wymaganych dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Uzupełnienie to następowało bowiem etapami i zakończyło się poprzez przedłożenie dwóch dokumentów, o których mowa w piśmie przewodnim pełnomocnika strony z dnia [...] sierpnia 2019 r. Sąd podzielił stanowisko organu co do wystąpienia w sprawie braków wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., z których część stanowiła braki formalne – w tym wypadku był to brak w zakresie wykazania umocowania przez pełnomocnika, który od dnia [...] kwietnia 2019 r. działał w sprawie za stronę. Pozostałe wady wniosku dotyczyły kwestii merytorycznych, mających znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Braki te – jak już wspomniano – były przez stronę uzupełniane stopniowo, tak przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w załatwieniu sprawy (brak formalny dotyczący wykazania przez występującego w sprawie adwokata umocowania do działania za stronę), jak i już po wniesieniu skargi (braki merytoryczne wniosku z dnia [...] lutego 2019 r.). Mimo to organowi i tak należało przypisać bezczynność w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy. Motywując powyższą konstatację, Sąd najpierw postanowił wyjaśnić te kwestie, co do których strona skarżąca zasadniczo nie miała racji. I tak, gdy chodzi o kwestię pełnomocnictwa, które w ocenie organu powinno być poświadczone za zgodność z oryginałem, a nie tylko dołączone w formie skanu do pisma przewodniego opatrzonego podpisem elektronicznym, stwierdzić należy, że brak ten został finalnie uzupełniony w dniu [...] lipca 2019 r., gdyż w tym dniu pełnomocnictwo wpłynęło do siedziby urzędu wojewódzkiego. Sąd uznał przy tym, że organ miał rację co do tego, że nadesłany do organu drogą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2019 r. odpis pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi P. L.-M. nie został należycie uwierzytelniony. Tą samą wadą obciążana była kopia pełnomocnictwa złożona do akt w dniu [...] maja 2019 r. Przedmiotowy odpis pełnomocnictwa nie został uwierzytelniony w sposób wymagany przez art. 33 § 3a k.p.a. Otóż wprawdzie w dniu [...] kwietnia 2019 r. wraz z pełnomocnictwem zostało złożone pismo przewodnie o włączeniu się pełnomocnika do sprawy, opatrzone podpisem elektronicznym, jednakże załączniki do tego pisma nie zawierały odrębnego podpisu elektronicznego, który mógłby spełniać warunki uwierzytelnienia (w stosunku do odpisu pełnomocnictwa) lub poświadczenia zgodności z oryginałem w rozumieniu art. 76a § 2a k.p.a. w stosunku do pozostałych załączników. Zawarte w piśmie przewodnim z dnia [...] kwietnia 2019 r. oświadczenie pełnomocnika, że "załączone odpisy (skany): pełnomocnictwa, umowy o pracę i dyplomu są zgodne z oryginałem" nie jest skuteczne w rozumieniu przepisów art. 33 § 3a i art. 76a § 2a k.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienia, o którym mowa w art. 33 § 3 (czyli uwierzytelnienia, jakiego mogą dokonywać profesjonalni pełnomocnicy), dokonuje się "opatrując odpisy" kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Dla jasności dodać należy, że wcześniej, do [...] marca 2019 r., przepis art. 33a § 3a k.p.a. wskazywał na takie formy podpisu elektronicznego jak kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP. Omawiany przepis przewiduje ponadto, że odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelniane elektronicznie są sporządzane w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia [...] lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 700) – dalej: u.i.d.p. Oznacza to, że uwierzytelnienia odpisu pełnomocnictwa złożonego w dniu [...] kwietnia 2019 r. w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. należało dokonać poprzez opatrzenie wprost jego kopii elektronicznej (w rozważanym przypadku plik w formacie pdf) kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie można było natomiast uznać za skuteczne uwierzytelnienia dokonanego w takiej formie, że wraz ze skanem pełnomocnictwa przedłożono pismo przewodnie – odrębny dokument opatrzony podpisem elektronicznym zawierający oświadczenie o zgodności pełnomocnictwa (stanowiącego odrębny plik pdf, nieopatrzony żadnym podpisem) z oryginałem. Również treść art. 4 ust. 1b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 1513) nie daje żadnych podstaw do odstąpienia od powyższej wykładni przepisów postępowania i uznania prawidłowości takiego sposobu poświadczenia czy uwierzytelnienia dokumentu, jaki miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd ubocznie wyjaśnia również, że dostępne na polskim rynku oprogramowania do składania kwalifikowanych podpisów elektronicznych pozwala na dopisanie do podpisu powodu jego złożenia – zwłaszcza złożenia oświadczenia o zgodności z oryginałem dokumentu opatrywanego elektronicznym uwierzytelnieniem (por. stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyrokach z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 33/19 i 5 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 65/19, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że pełnomocnik skarżącego mógł elektronicznie uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa, jednakże powinien to uczynić poprzez opatrzenie podpisem kwalifikowanym pliku je zawierającego (skanu tegoż dokumentu), a nie odrębnego pliku (pisma przewodniego) zawierającego oświadczenie o zgodności z oryginałem dołączonych do tego pisma odpisów dokumentów (skanów – plików w formacie pdf). Nadto jeszcze warto zaznaczyć, że elektroniczna kopia pełnomocnictwa powinna zostać sporządzona w jednym z formatów określonych w przepisach wykonawczych do art. 18 pkt 1 u.i.d.p., a więc w załączniku 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. z 2017, poz. 2247, ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności). Zeskanowana kopia pełnomocnictwa dołączona do wniosku miała format pdf, a więc mogła być wykorzystana w procesie wymiany zasobów informacyjnych przez podmioty realizujące zadania publiczne. Kopia pełnomocnictwa bez przeszkód mogła zatem zostać opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym (to jest w ten sposób uwierzytelniona) przez adwokata P. L.-M.. Wobec powyższego przyjąć należało, że braki w zakresie złożenia pełnomocnictwa przez adwokata występującego w sprawie od dnia [...] kwietnia 2019 r. zostały uzupełnione dopiero w dniu [...] lipca 2019 r. Brak ten w ocenie Sądu stanowił oczywistą przeszkodę w rozpatrzeniu wniosku skarżonego z dnia [...] lutego 2019 r., jednak organ wezwanie do usunięcia tejże wady formalnej skierował do pełnomocnika strony dopiero w dniu [...] lipca 2019 r. W konsekwencji przedmiotowe wady w wykazaniu umocowania przez występującego w sprawie pełnomocnika nie mogły stanowić usprawiedliwienia dla organu w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Co się zaś tyczy braków merytorycznych podania z dnia [...] lutego 2019 r. dotyczących niedołączenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy na podstawie rejestrów bezrobotnych i poszukujących pracy lub dyplomu ukończenia uczelni, należy zauważyć, że organ dopiero w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. wycofał się z wcześniej prezentowanego stanowiska o konieczności przedłożenia przedmiotowej informacji starosty (warunek z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach) i wskazując na brzmienie art. 114 ust. 3 pkt 2a ustawy o cudzoziemcach alternatywnie wskazał na konieczność przedłożenia dyplomu (oryginału do wglądu) ukończenia w okresie 3 poprzedzających złożenie wniosku uczelni z siedzibą na terytorium [...] albo innego państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Konfederacji Szwajcarskiej. Tym samym Wojewoda przyznał częściową nieadekwatność wezwania z dnia [...] lipca 2019 r., a zarazem finalnie sprecyzował, jakie dokumenty strona powinna przedłożyć w celu wykazania spełnienia warunków, o których mowa w art. 114 ust. 1 i 3 ustawy o cudzoziemcach, co uzewnętrznił w przywołanym wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. Odnosząc się zatem do spornego problemu dopuszczalności złożenia odpisu dyplomu ukończenia studiów przez wnioskodawcę (uczelni na terenie [...]), który byłby poświadczony za zgodność przez adwokata występującego w sprawie, należało ponownie stwierdzić, że – jak w przypadku pełnomocnictwa – nic nie stało na przeszkodzie, aby dokument tego rodzaju został złożony w formie odpisu, tj. poświadczonej za zgodność kopii. Przepisy art. 76a § 2, 2a i 3 k.p.a. jednoznacznie o tym przesądzają. Zgodnie z tymi przepisami zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (§ 2). Jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego, przy czym odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 u.i.d.p. (§ 2a). Zawarte zaś w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym albo przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie "ma charakter dokumentu urzędowego" (§ 3). Dodać jeszcze należy, że przepis art. 76a § 4 k.p.a. umożliwia zażądanie przez organ przedłożenia oryginału dokumentu ze względu na "uzasadnione okoliczności sprawy", a zatem nie w jakichkolwiek okolicznościach sprawy. Z uwagi na takie brzmienie przywołanych przepisów, poświadczenia kopii (skanu) dokumentu sporządzonej w formie elektronicznej za zgodność z oryginałem należało dokonać przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego (art. 76 § 2a k.p.a.), z tym że aby odpis mógł posiadać moc dokumentu urzędowego, opisane wyżej poświadczenie powinno być zawarte "w odpisie dokumentu", o czym też wprost stanowi art. 76 § 3 k.p.a. Występujący w sprawie adwokat będący pełnomocnikiem wnioskodawcy nie opatrzył kopii (skanu) dyplomu ukończenia studiów kwalifikowanym podpisem elektronicznym, przez co nie można uznać, że złożył on odpis tego dokumentu jako integralnie poświadczoną kopię dokumentu elektronicznego. Podobnie jak wywiedziono wyżej w odniesieniu do dokumentu pełnomocnictwa, i w tym przypadku nie miało mocy prawnej oświadczenie adwokata zawarte w odrębnym podpisanym dokumencie (piśmie przewodnim), że dołączona do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. elektroniczna kopia (skan) dyplomu jest zgodna z oryginałem. Sąd podkreśla, że żaden z wyżej wskazanych braków wniosku i dalszych pism składanych przez pełnomocnika skarżącego w toku postępowania nie doprowadził do zastosowania przez procedury z art. 64 § 2 k.p.a. (w stosunku do braków pełnomocnictwa) lub rozstrzygnięcia sprawy poprzez odmowę udzielenia zezwolenia, którego dotyczył wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. (ze względu na braki merytoryczne wniosku), pomimo upływu terminów, o których mowa w art. 35 § 3 i 5 k.p.a. Jak już to zostało wcześniej wyjaśnione, kwestia uwierzytelnienia odpisu pełnomocnictwa nie stała się ostatecznie powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przeciwnie, już w dniu [...] lutego 2019 r., a zatem w dacie złożenia przedmiotowego wniosku, wystosowano do strony zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., wskazujące ponad półroczny termin graniczny załatwienia sprawy (do [...] września 2019 r.). Wobec takiego stanu rzeczy, w niniejszym postępowaniu kluczowym zagadnieniem było rozstrzygnięcie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest zaś łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji, zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał powyższych działań w zakreślonym przepisami procesowymi terminie. Oznacza to, że sam brak działania, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, przesądza o bezczynności organu. Mając to na uwadze, należało stwierdzić, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem skarżącego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został złożony [...] lutego 2019 r. i do dnia wniesienia skargi (18 lipca 2019 r.), a faktycznie do [...] sierpnia 2019 r., pozostawał nierozpoznany z naruszeniem art. 35 k.p.a. W tym miejscu dodać należy, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 210 ustawy o cudzoziemcach, modyfikujący termin zakończenia postępowania (wydłużający ten termin w pierwszej instancji do 3 miesięcy), gdyż przepis ten dotyczy jedynie postępowań w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. W ocenie Sądu, w aktach sprawy nie udokumentowano takich okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie terminu załatwienia tej sprawy na okres, jaki został wskazany w piśmie organu z dnia [...] lutego 2019 r. Skarga była usprawiedliwiona, skoro organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Wojewoda niewątpliwie nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Nie wskazał również na żadne takie okoliczności, które stanowiłyby obiektywną, usprawiedliwioną przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy. Jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącego w ponagleniu z dnia [...] lipca 2019 r., wniosek strony był opiniowany przez Policję, Straż Graniczną i Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego jeszcze w marcu 2019 r. Uwzględniając treść art. 109 ust. 1-3 ustawy o cudzoziemcach, termin załatwienia sprawy mógł w takich warunkach ulec wydłużeniu o 30 dni (w szczególnie uzasadnionych przypadkach również o 60 dni), jednakże żadne takie okoliczności (wskazujące na konkretny termin przedstawienia informacji przez odpowiednie służby opiniujące) nie zostały przez organ wykazane. W konsekwencji należało zgodzić się z pełnomocnikiem strony, że organ powinien był załatwić sprawę jeszcze w kwietniu 2019 r. Również w tym czasie powinien był rozpoznać wniosek pod kątem ewentualnych braków formalnych (dotyczy pełnomocnictwa adwokata, który wstąpił do sprawy w dniu [...] kwietnia 2019 r.) i merytorycznych (braki w dokumentacji). Zresztą strona z własnej inicjatywy w dniu [...] kwietnia 2019 r., a następnie [...] maja 2019 r., przedłożyła kopie dokumentów istotnych dla załatwienia sprawy. Mimo to organ podjął udokumentowane działania w celu merytorycznej weryfikacji wniosku i formalnego zbadania pełnomocnictwa przedstawionego w dniu [...] kwietnia 2019 r. podjął dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia w dniu [...] lipca 2019 r. W powyżej przedstawionych okolicznościach sprawy, mimo że w dniu wniesienia skargi zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i zarzucenia organowi, że nie dochował należytej staranności i dbałości o merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie, postępowanie sądowe na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie, tj. [...] listopada 2019 r., należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć w zakresie dotyczącym zobowiązania, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro organ wydał w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał akt merytorycznie załatwiający sprawę, tj. decyzję udzielającą cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]), bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu w przedmiotowej sprawie. Wobec tego Sąd w punkcie I sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. Odpowiedniego ujęcia procesowego wymagało natomiast przypisanie organowi stwierdzonego stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie, co wynika z przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. W okolicznościach stwierdzonych na dzień orzekania w sprawie, Sąd w punkcie II sentencji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Przyjęta przez Sąd konwencja językowa, w kontekście rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I sentencji, nie wymagała odrębnego orzeczenia o dopuszczeniu się przez organ bezczynności. Orzeczenia o charakterze stwierdzonej bezczynności w sposób immanentny zawierało w sobie przypisanie organowi stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie. Omawiając rozstrzygnięcie, o którym mowa w pkt II sentencji wyroku, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14 – orzeczenia dostępne jw.). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko piśmiennictwa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, skoro sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.). Idąc dalej, należy wyjaśnić, że sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W tym kontekście termin "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być zaś dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, zwykle wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest też możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.). Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Wobec tego proste odwołanie się do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej oraz do art. 35 k.p.a. ustanawiającego graniczne terminy załatwiania spraw o różnym stopniu skomplikowania (zawiłości), a nawet zaniechanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie stanowi jeszcze wystarczających podstaw dla przypisania organowi w przedmiotowej sprawie bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Trzeba mieć również na uwadze, że jakkolwiek tylko wyjątkowo, to mimo wszystko w pewnych okolicznych przy ocenie zwłoki w załatwieniu sprawy mogą być na korzyść organu uwzględnione leżące po jego stronie kwestie organizacyjne lub kadrowe (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 3415/17, dostępny jw.). Nawet zatem, jeżeli takie okoliczności nie mogą być uznane za wyłączające winę organu w uchybieniu terminu załatwienia sprawy, to wciąż mogą być wzięte pod uwagę przy ocenie, czy po stronie organu doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem tutejszego Sądu, okoliczności związane z okresem stwierdzonej bezczynności nie wskazywały na rażące zlekceważenie zasad postępowania administracyjnego. W istocie zwłoka organu wynikała w znacznej mierze z uwarunkowań organizacyjnych, a w mniejszym stopniu z błędów w stosowaniu prawa. Zapewnienie właściwego poziomu zorganizowania działań organu, jak również prawidłowe wyszkolenie kadry jest niewątpliwie obowiązkiem piastuna organu i – co oczywiste – nie może rzutować na interes jednostki poddanej jego władztwu. Niemniej jednak kwestie te mają doniosłe znaczenie dla oceny, czy stwierdzona zawiniona zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyrażonego w przedmiotowej sprawie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r. stanowiska Szefa [...] co do tego, że znany jest mu z urzędu fakt znajdowania się przez Wojewodę w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Również wynikłe z tejże zwłoki w załatwieniu sprawy skutki społeczne i gospodarcze dla strony nie wskazywały na zasadność stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w warunkach rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, okoliczności sprawy nie wskazywały na tak oczywiste i jaskrawe uchybienia organu, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Błędem organu było przede wszystkim niezasadne wskazanie w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. w trybie art. 36 § 1 k.p.a. zbyt odległego terminu załatwienia sprawy, jak również brak odpowiedniej reakcji na stwierdzone braki formalne (brak pełnomocnictwa) i merytoryczne wniosku oraz konsekwencji w zakresie rodzaju i formy dokumentów żądanych od pełnomocnika wnioskodawcy. Skoro stwierdzona po stronie organu bezczynność nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to nie było też zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Końcowo należy podkreślić w tym względzie, że zastosowanie omawianych środków prawnych przez sąd ma charakter fakultatywny, zaś przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Stąd też tutejszy Sąd uwzględnił żądania skargi w takim zakresie, w jakim pozwalały na to sądowi administracyjnemu przepisy prawa oraz okoliczności i charakter sprawy. W konsekwencji, o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.