III SA/Po 1425/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę w całości. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 735 – dalej k.p.a.), art. 12 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 12 ust.2 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. z 2020 r. Dz. U. poz. 1268 ze zm. – dalej: u.k.p.) oraz § 10 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydania dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. Ł. odmówił zwrotu uprawnień do kierowania pojazdami kat. AM, A1, A2, A, B1, BE, C, CE, C1, C1E i wydał prawo jazdy kat. T. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z [...] marca 2021 r. sygn. akt [...] orzekł wobec A. Ł. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 3 lat, liczony od dnia zatrzymania dokumentu prawa jazdy, tj. od dnia [...] sierpnia 2020 r. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] marca 2021 r. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. prawa jazdy nie wydaje się osobie w stosunku, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Jak wskazał organ I instancji z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio poprzez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. również zakaz prowadzenia pojazdów innych kategorii z wyłączeniem kat. T. A. Ł. kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie podtrzymując wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2021 r o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 12 ust. 1 i 2 u.k.p. i wskazał, iż ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 970) zmieniono treść przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p. m.in. poprzez dodanie w zdaniu pierwszym, iż przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Obecnie ustawa przewiduje zatem wprost, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się również wobec osoby ubiegającej się o zwrot prawa jazdy. Organ odwoławczy wskazał, że bezsprzecznym jest, że wobec A. Ł. został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B - w związku z czym, na podstawie powyższych przepisów nie może zostać stronie wydane, zwrócone, ani nie mogą zostać przywrócone uprawnienia do kierowania pojazdami wszelkich innych kategorii prawa jazdy poza kat. T. Dalej zauważono, że treść przepisu art. 12 u.k.p. wskazuje, że decyzje wydane w jego oparciu mają charakter związany, co oznacza że organom nie pozostawiono żadnej swobody działania w ramach tzw. uznania decyzyjnego. Dalej organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż w świetle powyższych regulacji zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w u.k.p. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. A. Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego organy administracyjne orzekające w sprawie naruszyły art. 12 ust. 1 pkt.2 oraz art. 2 ust. 2 i 3 u.k.p. poprzez odmowę zwrotu prawa jazdy kat. A1, A2, A, B1, BE, C, CE, C1, C1E pomimo prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w O. z [...] marca 2021 r. sygn. akt: [...] który orzekł wobec niego jedynie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres 3 lat. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 k.p.a. oraz zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów władzy państwowej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zobowiązanie organu I instancji przez Sąd do wydania w terminie 14 dni decyzji w przedmiocie zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, BE, C, CE, C1, C1E. Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i o zwrot na swoją rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi, kwestionując stanowisko przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach, skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z [...] listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 695/20, w których uzasadnieniach wskazano, że regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p., w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe w ocenie skarżącego uzasadnia stwierdzenie, że regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu prawa jazdy dotyczącego uprawnień do kierowania pojazdami, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny, naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i jako takie nie powinny być stosowane przy rozpoznawaniu złożonego przez skarżącego wniosku o zwrot prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, BE, C, CE, C1, C1E. Skarżący zaakcentował, że wykonanie orzeczonego środka karnego powinno sprowadzać się do pouczenia skarżącego, że przez określony w wyroku okres czasu nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B. Samorządowe Kolegium Odwoławczego odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący wnosząc za pośrednictwem organu skargę złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd uznał, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi są decyzje administracyjne w których stwierdzono brak możliwości zwrotu skarżącemu prawa jazdy obejmującego uprawnienia kategorii AM, A1, A2, A, B1, BE, C, CE, C1, C1E w sytuacji, gdy orzeczono wobec skarż zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres 3 lat. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W świetle art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: . AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; . B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy art. 12 ust. 2 u.k.p. był przedmiotem nowelizacji z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970). W jej efekcie doprecyzowano, że określone w tym przepisie ograniczenie dotyczy nie tylko wydania, ale także "zwrotu" zatrzymanego prawa jazdy, a także "przywrócenia uprawnienia" do kierowania pojazdami. Językowa interpretacja powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B obejmuje - poprzez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. – również zakaz prowadzenia pojazdów objętych wszelkimi kategoriami prawa jazdy wymienionymi w ustawie. Nie ma przy tym znaczenia, czy podmiot, wobec którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych ubiega się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, czy też już wcześniej posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi w części odwołującej się do przepisów Konstytucji RP, zauważyć należy, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (por. uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, CBOSA, także A. Tokarz, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018/6/65). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę w u.k.p. Na kanwie tej ustawy ustawodawca w różnych przepisach uwzględnia konsekwencje popełnienia czynów zabronionych zagrażających bezpieczeństwu w komunikacji, czy też skazania za nie. Na przykład w wyroku z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt K 24/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. 2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku [...] grudnia 1966 r. W wyroku tym TK wyjaśnił, że obok sankcji karnych mogą występować sankcje administracyjne wynikające z tego samego czynu. Przy czym kumulatywne stosowanie sankcji nie może stanowić wyrazu nieproporcjonalnej (nadmiernej) ingerencji w prawa i wolności jednostki. W ramach swobody ustawodawczej mieści się sankcja administracyjna zatrzymania prawa jazdy. TK wskazał, że ne bis in idem oznacza zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Zakaz ten nie został expressis verbis wyrażony w Konstytucji, jednak Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, że wynika jednoznacznie z art. 2 Konstytucji, jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok Trybunału z 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00). Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu. TK wyjaśnił, że zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona bowiem przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym, które stanowią w istocie sankcję karną. TK podkreślił, że stwierdzenie naruszenia zakazu ne bis in idem wymaga ustalenia, czy mamy do czynienia z tym samym czynem, dwukrotnie (wielokrotnie) nakładaną sankcją karną lub sankcją o charakterze represyjnym stanowiącą w istocie sankcję karną oraz dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami w tej samej sprawie. W ocenie Sądu art. 12 ust. 2 u.k.p. nie narusza zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że art. 12 ust. 2 u.k.p. określa sankcję administracyjną, której zastosowanie jest warunkowane uprzednim orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, do których prowadzenia wymagane jest posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. Nie dochodzi na podstawie tego przepisu do ponownego rozstrzygania o odpowiedzialności sprawcy czynu zabronionego. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu popełnienia czynu zabronionego i nie wymierza kary. W wyroku z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1882/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sam fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. NSA potwierdził, że z przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p. jasno wynika, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. NSA podkreślił, że bez systemu sankcjonowania działań, godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa. Słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 2412/16; z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2109/16; z 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2514/14; z 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14; z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 603/14; z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 678/14 i z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 888/14, z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2715/16, z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 105/16 - CBOSA). Powyższe przemawia też za uznaniem proporcjonalności omawianej sankcji administracyjnej, gdyż jest ona niezbędna i adekwatna do zamierzonych celów. W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w powołanych w skardze wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1034/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z [...] listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 695/20. W świetle przywołanej w treści niniejszego uzasadnienia argumentacji i orzecznictwa przedstawione w nich stanowisko uznać należy jednak za odosobnione, podobnie jak to wyrażone w wyroku NSA w sprawie II GSK 264/21. Sąd w skałdzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zajęte przez NSA w wyrokach w sprawach: I OSK 4340/18, I OSK 2092/19, I OSK 2411/19, I OSK 3337/19 czy I OSK 1172/20. W tym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięcia organów zapadłe w przedmiotowej sprawie należy uznać za prawidłowe. Organy prawidłowo dokonały analizy materiału dowodowego, a to, że doszły do odmiennych ustaleń niż oczekiwał skarżący, nie świadczy, iż naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów czy zasadę prawdy obiektywnej tzw. słusznego interesu obywatela. Zasady te nie oznaczają bowiem pozytywnego uwzględniania składanych przez obywateli wniosków w sytuacji, gdy wnioski te nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.