III SAB/Po 57/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy z wniosku A. S. z 6 lutego 2025 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 listopada 2025 r. A. S. (dalej także: skarżący), zastępowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody w toku postępowania administracyjnego - postępowania o udzielenie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę na terenie RP zarzucając naruszenie przepisów prawa: 1. art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 47 w związku z art. 52 ust. 1 Konstytucji, 2. art. 112 a Ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L 2011.343.1), 3. art. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – k.p.a. (Dz. U. 2021 poz. 735) w związku z przepisami Ustawy o cudzoziemcach Skarżący wniósł: 1. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wyznaczenie Wojewodzie 14 dniowego terminu do wydania decyzji od uprawomocnienia wyroku w sprawie i zwrotu akt, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego sumy 2.000,00 złotych za naruszenie jego praw w toku postępowania, 4. ukaranie Wojewody grzywną, 5. obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w lutym 2025 r. wnioskodawca złożył do Wojewody wniosek o udzielnie zezwolenia jednolitego na pobyt i pracę. Od tego czasu Wojewoda ograniczył się do przeprowadzenia weryfikacji przez służby bezpieczeństwa Państwa po weryfikacji danych osobowych i dokumentów wnioskodawcy. Po przeprowadzeniu sprawdzenia Wojewoda, od 6 czerwca 2025 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania. Wskazując na uchybienia wskazywanych imiennie pracowników, skarżący stwierdził, że zaniechania Wojewody powodują niestabilność sytuacji osobistej wnioskodawcy i niepewność co do jego dalszej pracy i pobytu w Polsce, co organ ignoruje. Wszczynając postępowanie w sprawie organ wskazał jedynie, że bieg terminów do załatwienia sprawy został zawieszony. Od tego czasu organ pozostaje w bezczynności naruszając prawa wnioskodawcy wynikające chociażby z Konstytucji czy norm k.p.a. Skarżący powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2025 roku w sprawie II OSK 3010/24 podnoszący w swoim uzasadnieniu, że po 30 czerwca 2024 roku nie było już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance ograniczenia prawa do Sądu w sprawie bezczynności bądź przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia na bezczynność postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 21.11.2025 r. Ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy. W ocenie organu żądania skarżącego nie zasługują bowiem na uwzględnienie ze względu na obowiązujący stan prawny. Żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji jest bezprzedmiotowe, gdyż Wojewoda w dniu 28.11.2025 r. wezwał cudzoziemca do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów bezczynności, Wojewoda stwierdził, że do ich oceny mają zastosowanie przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którym ustawy bieg terminów na załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do 4.03.2026 r. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy). Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu bezczynności zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100d specustawy ukraińskiej. Organ powołał na poparcie swego stanowiska liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielając zaprezentowaną tam argumentację. Odzwierciedla ona cel obowiązywania przepisów art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Wojewoda podkreślił, że nadal mamy do czynienia z sytuacją nadzwyczajną i rozwiązaniami specjalnymi, których nieodłączną częścią jest zawieszenie biegu terminów w postępowaniach w sprawach legalizacji pobytu. Skutki konfliktu na Ukrainie i specustawy dla wydziałów do spraw cudzoziemców są wielowymiarowe i długoterminowe. Należy je rozpatrywać nie tylko w o kontekście skali napływających aktualnie wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt składanych przez obywateli Ukrainy. W szczególności należy zwrócić uwagę, że na wejście w życie oczekują rozwiązania ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, które umożliwią obywatelom Ukrainy posiadającym status PESEL UKR ubieganie się o zezwolenie na pobyt czasowy. Wejście w życie tych regulacji spowoduje lawinowy napływ wniosków obywateli Ukrainy, którzy masowo przybyli do Polski w związku z wybuchem konfliktu na Ukrainie (w [...] PESEL UKR ma ok. 89 tys. obywateli Ukrainy). Tak naprawdę, dopiero wraz z włączeniem obywateli korzystających z ochrony czasowej w system legalizacji pobytu uregulowany ustawą o cudzoziemcach, będzie można mówić o wygaszeniu skutków masowego napływu uchodźców z Ukrainy do Polski. Obsługa spraw cudzoziemców do tego czasu będzie miała charakter nadzwyczajny. W tym kontekście nie można zgodzić się z oceną prezentowaną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, że miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres - od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Poza skutkami konfliktu na Ukrainie i zjawiskami temu towarzyszącymi od wielu lat odnotowywany jest stały wzrost liczby składanych do Wojewody wniosków w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. I tak w 2024 r. do Wojewody wpłynęło ponad 71 tysięcy wniosków, dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, z czego prawie 44 tysiące zostały złożone przez obywateli Ukrainy. W 2025 r. do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę do Wojewody zostało złożonych już ponad 79 tysięcy wniosków o legalizację pobytu, w tym ponad 52 tysiące dotyczących obywateli Ukrainy. W kontekście specjalnych rozwiązań dotyczących zawieszenia biegu terminów, wynikających z ustawy "pomocowej" organ podkreślił, że skutki konfliktu nakładają się na trudną sytuację w obszarze obsługi wszystkich cudzoziemców. Stan ten nie jest charakterystyczny jedynie dla Wydziału Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego, a dla wszystkich urzędów wojewódzkich i ma charakter systemowy. Problem dostrzeżony został w dokumencie "Strategia migracyjna Polski na lata 2025-2030" oraz wielu analizach, w tym uzasadniających projekty ustaw regulujących załatwianie spraw cudzoziemców. W ocenie skutków regulacji do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu wyeliminowania nieprawidłowości w systemie wizowym Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzono m.in.: "Można zaobserwować, że liczba składanych wniosków od roku 2020 r. rosła znacznie szybciej niż liczba wydawanych decyzji w omawianych sprawach, co oznacza, że coraz więcej spraw pozostaje do rozpatrzenia na kolejny rok i wydłuża się średni czas rozpatrzenia sprawy dotyczącej legalizacji pobytu." "Wszystkie urzędy wojewódzkie zmagają się z niewystarczającą obsadą kadrową w stosunku do liczby spraw w toku oraz wpływających wniosków." "W ramach przeprowadzonego na wiosnę br. badania, wojewodowie, w związku ze zdiagnozowanymi problemami, przy założeniu obecnej liczby wniosków, zgłosili łącznie zapotrzebowanie na zwiększenie zatrudnienia o dodatkowe ok. 1.200 etatów." Trzeba jednocześnie podkreślić, że w jednostkach sektora publicznego kierownictwo nie ma pełnej swobody w kształtowaniu zatrudnienia. Oznacza to, że osoby zarządzające daną instytucją nie mogą dowolnie zwiększać liczby etatów, nawet jeżeli rzeczywiste potrzeby kadrowe znacząco rosną. Muszą działać w zgodzie z restrykcyjnymi przepisami dotyczącymi gospodarowania środkami budżetowymi oraz zasadami dyscypliny finansów publicznych, które ściśle wyznaczają ramy możliwości organizacyjnych i finansowych urzędu. Wojewoda podkreślił, że nie sposób zgodzić się z personalnymi zarzutami pełnomocnika skarżącego, dotyczącymi wymienionych w skardze pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Wymienione osoby działają z upoważnienia organu i jak wykazano w niniejszej odpowiedzi, tok postępowania wynika z przyczyn obiektywnych, nie zaś z osobistego stosunku pracowników do strony postępowania czy pełnomocnika. W ocenie organu w sprawie nie doszło do bezczynności w postępowaniu, co w konsekwencji czyni bezprzedmiotową ocenę, czy opóźnienie miało charakter rażący. Z ostrożności jednak wyjaśniono, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). (...) W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sytuacja związana z konfliktem zbrojnym na Ukrainie ma charakter wyjątkowy i ma kluczowe znaczenie przy ocenie działalności w zakresie legalizacji pobytu. Wojewoda jest organem administracji publicznej i jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa. Nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji respektowania przez organ przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Odnosząc się do przekonania skarżącego o wynikającym z zawieszenia biegu terminów "rozprężeniu w wykonywaniu obowiązków" i niepodejmowaniu działań podkreślono, że mimo zawieszenia biegu terminów podejmowane są działania służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny, również żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, na podstawie art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest bezpodstawne. Zgodnie z wymienioną regulacją w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt tj. w okresie od 24.02.2022 r. do 4.03.2026 r. organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto, w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Wymieniony nie wskazał jakoby doznał krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania w jego sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. W dniu 7 stycznia 2026 r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 7 stycznia 2029 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie jej wnioski mogą zostać uwzględnione. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 6 lutego 2025 r. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."), środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 21 listopada 2025 r. wniósł wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Następnie cytowana treść art. 100c ustawy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Następnie kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2026 r., poz. 203). Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA. Nie kwestionując orzecznictwa, na które powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d ustawy po dniu 30 czerwca 2024 r. Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej również jako: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej jako: "EKPC") (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24). Natomiast aktualnie, m.in. w orzeczeniach w sprawach: OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, II OSK 2945/24, II OSK 3096/24, II OSK 2234/24, II OSK 2243/24, II OSK 2937/24, II OSK 2925/24, II OSK 2724/24, II OSK 2741/24, II OSK 2493/24, II OSK 2935/24, II OSK 2887/24, II OSK 2732/24, II OSK 2440/24, II OSK 3018/24, II OSK 3017/24, II OSK 2209/24, II OSK 49/25, II OSK 3012/24, II OSK 3014/24, II OSK 3011/24, II OSK 3015/24, II OSK 3013/24, II OSK 3009/24, II OSK 3010/24, II OSK 3106/24 Naczelny Sąd Administracyjny zmodyfikował swoje stanowisko, dokonując tym samym rozproszonej kontroli konstytucyjności regulacji ustawowej odnoszącej się do biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych cudzoziemców. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej jako: "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości - bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP. Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d ustawy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, w jakim terminie powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Przyjąć przy tym należy, że pojęcie bezczynność odnosi się do obiektywnie sprawdzalnego stanu rzeczy, związanego tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem przewlekłości, a więc stanu, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 112a u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 6 lutego 2025 r. Z wypełnionej karty weryfikacji z dnia 23 kwietnia 2025 r. wynika, że wniosek ten został uznany za niezawierający braków formalnych i dowodowych (k. 39 akt administracyjnych), wobec czego zawiadomieniem z tego samego dnia skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania (k. 41 akt administracyjnych), zawiadomienie zawierało informację, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie, (k. 44 akt administracyjnych). Następnie w dniu 24 listopada 2025 r. wniesiona została skarga na bezczynność Wojewody. Podkreślenia wymaga, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, o którym mowa w art. 114 u.c. Termin na wydanie decyzji w tym przedmiocie określa zaś art. 112a u.c., stanowiący przepis ogólny w sprawach wydawania zezwoleń na pobyt czasowy. Po rozpoczęciu biegu terminu w dniu 23 kwietnia 2025 r. organ miał więc zgodnie z art. 112a u.c. 60 dni na rozpoznanie wniosku. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 24 czerwca 2025 r. W tym czasie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Do czasu wniesienia ponaglenia, a tym bardziej w dacie wniesienia skargi w upłynął już okres 60 dni, w jakim organ zobowiązany był do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku. Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy (decyzja z dnia 7 stycznia 2026 r. sprostowana postanowieniem z dnia 13 stycznia 2026 r.), Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt 1. sentencji wyroku). Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem Wojewoda pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 K.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w bezczynności, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest - podobnie jak grzywna - środkiem dyscyplinująco – represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; CBOSA). Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł z tytułu zastępstwa procesowego radcy prawnego oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.